PoPrawny Poznański serwis prawny
Powiązane artykuły
Zakończono prace nad prezydenckim projektem ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw. Jednym z fundamentalnych założeń, które legły u podstaw III Rzeczypospolitej była szeroko pojęta decentralizacja władzy publicznej. W wyniku prac zespołu ds. samorządu terytorialnego pod przewodnictwem Olgierda Dziekońskiego, jak również przeprowadzonych konsultacji społecznych, dyskusji w ramach Forum Debaty Publicznej ?Samorząd terytorialny dla Polski? oraz nadesłanych do Kancelarii Prezydenta RP uwag i opinii, zakończono prace nad ostateczną wersją projektu ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw.
Jednym z fundamentalnych założeń, które legły u podstaw III Rzeczypospolitej była szeroko pojęta decentralizacja władzy publicznej. Założenie to ucieleśnione w 1990 roku w odrodzeniu gmin jako samodzielnych podmiotów prawa publicznego, znalazło swoje ustrojowe umocowanie w obowiązującej Konstytucji. Konstytucja RP z 1997 r. w art. 15 stanowi, iż ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej ?zapewnia decentralizację władzy publicznej?, zaś art. 16 wskazuje, że ?istotną część władzy publicznej? samorząd terytorialny wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Regulacje te są zgodne z ratyfikowaną przez Polskę Europejską Kartą Samorządu Lokalnego, która stwierdza, że samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnej, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Zgodnie z tym nurtem w roku 1998 nastąpiło utworzenie samorządu powiatowego, który dopełnił polski samorząd lokalny, oraz samorządu regionalnego w województwach. Podkreślić w tym miejscu należy, że istotą samorządu terytorialnego jest samodzielność, wypływająca z urzeczywistnienia zasady pomocniczości. To wspólnota samorządowa ? za pośrednictwem wybranych przez siebie władz ? decyduje o tym, co jest zbiorową potrzebą wymagającą zaspokojenia staraniem wspólnoty jako całości i przy pomocy jakich narzędzi potrzeba ta będzie zaspokajana. Chyba właśnie owa swoboda odróżnia najwyraźniej samorząd XXI wieku od PRL-owskich rad narodowych związanych ściśle z wytycznymi płynącymi bezpośrednio z centrali. Tymczasem owa swoboda została w znaczący sposób ograniczona poprzez ukształtowaną praktykę orzecznictwa sądowego. Polskie doświadczenia minionych dwudziestu lat potwierdzają trafność poczynionych założeń ustrojowych i reform na rzecz decentralizacji i rozwoju samorządności. Dzięki nim dokonany został poważny postęp społeczny i gospodarczy, wyrażający się w znaczącym podniesieniu warunków życia ludności.
Samorząd terytorialny stał się trwałym elementem naszego ustroju i w interesie powszechnym jest dalsze wspieranie jego rozwoju. Konieczne jest w szczególności przypomnienie i odbudowanie podstaw, na których opiera się samorząd terytorialny ? w tym na pierwszym miejscu zasady samodzielności działania. Obecnie Polska jest w okresie dynamicznych przemian. Wynikają one tak z dokonywanej transformacji ustrojowej, związanej z budową ustroju demokratycznego i zachodzącymi w kraju przeobrażeniami społecznymi, gospodarczymi i technologicznymi, jak i ze zmian w skali globalnej, europejskiej i światowej. Dotyczą one ogromnej większości dziedzin naszego życia i wymagają dostosowania do nich sposobu funkcjonowania Państwa i realizacji zadań publicznych. W tych warunkach decentralizacja i rozwój samorządności stają się kluczowym warunkiem sukcesu. Siłą rozwoju w coraz większym stopniu jest aktywność obywateli i przedsiębiorstw, a nie działalność państwa i jego administracji. Zmieniają się też priorytety rozwoju. W ostatnich dwudziestu latach Polska dokonała ogromnego skoku, tworząc nowoczesną infrastrukturę techniczną. Jakkolwiek jej stan nie jest ciągle zadawalający i odpowiadający potrzebom obywateli, to jednak w coraz większym stopniu priorytetem staje się rozwój elementów społecznych dla sprostania nowym wyzwaniom. Nie sposób nie zauważyć, że samorząd coraz szerzej podejmuje zadania wynikające czy to z własnych strategii rozwoju, czy to z regionalnych programów operacyjnych, czy wreszcie programów rządowych ? w sposób, który jest wypadkową ambicji i możliwości finansowych. W działaniu samorządu coraz więcej jest miejsca na podejście biznesowe, niepodlegające szczegółowej regulacji, a oparte na programowaniu zadań, ocenie ryzyka, analizie korzyści, inżynierii finansowej ? jako przesądzającym o racjonalności danego przedsięwzięcia. Wymaga to też uzupełnienia narzędzi polityki rozwoju.
Konieczne jest wykształcenie nowych form i sposobów działania, które uwzględnią przekształcenia społeczeństwa i wzrost jego umiejętności, ale także oczekiwania społeczności lokalnych, aby uznać ich prawa do realizacji ich zindywidualizowanych potrzeb. Te wszystkie przemiany wymagają dokonania modyfikacji ustrojowych. Ustrój bowiem państwa musi odpowiadać tak tradycji i kulturze narodowej, jak i współczesnym realiom, na który składają się rosnący poziom dojrzałości społeczeństwa, profesjonalizacja samorządu i administracji samorządowej, rozwój gospodarczy, czy wreszcie poziom techniki i organizacji. Dlatego konieczne jest wprowadzenie też zmian do przepisów prawnych regulujących działalność władz samorządowych i określających ich miejsce w Państwie. Wokół konieczności wprowadzenia tych zmian toczyła się w Polsce dyskusja od kilku lat. Jej wyniki zostały przedstawione Prezydentowi RP przez związki i stowarzyszenia samorządowe we wrześniu 2010 roku. Te wnioski stworzyły impuls do rozpoczęcia prac na nowelizacją ustaw, która umożliwiłaby dostosowanie funkcjonowania władz samorządowych do wymogów dnia dzisiejszego. Efektem podjęcia w Kancelarii Prezydenta RP prac legislacyjnych jest proponowana ustawa, której regulacje mieszczą się w trzech zasadniczych obszarach:
I. Zwiększenie udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego;
II. Wsparcie współpracy pomiędzy gminami, powiatami i województwami;
III. Usunięcie barier w rozwoju i funkcjonowaniu jst, w szczególności wyraźne podkreślenie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w realizacji zadań publicznych.
I. Zwiększenie udziału mieszkańców w działaniu samorządu terytorialnego Jednostki samorządu terytorialnego to powstające z mocy prawa, wyodrębnione według kryterium terytorialnego, korporacje prawa publicznego, którym powierzany jest zarząd sprawami publicznymi. Definicję tę potwierdzają poszczególne ustawy ustrojowe samorządu (por. art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Istotą samorządu terytorialnego jest zatem realizacja konkretnych zadań publicznych bezpośrednio przez tych, których zadania te dotyczą. Wspólnota samorządowa może w tym zakresie podejmować decyzje zarówno w sposób bezpośredni (poprzez powszechne głosowanie w wyborach i referendach lokalnych), jak i pośredni ? za pośrednictwem wybranych organów danej jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zatem rozstrzygnięcia podejmowane przez organy gminy, powiatu czy województwa są formą pośredniego sprawowania władzy przez wspólnotę samorządową istotne jest postawienie pytania o uzasadnioną skalę współuczestnictwa tej wspólnoty w podejmowanych decyzjach. Pytanie to prowadzi do konieczności rozważenia modeli, zgodnie z którymi może być zbudowana administracja publiczna. Obecnie możemy wyróżnić trzy takie podstawowe modele. Chronologicznie najstarszy jest model klasyczny, weberowski, oparty na funkcjonowaniu administracji XIX-wiecznej. W modelu tym administracja stanowi władzę państwową, rozstrzygającą władczo o prawach i obowiązkach swojego petenta. Model ten nie przystaje do wymogów współczesności. Nie dostrzega on bowiem ani bardzo obszernej sfery administracji świadczącej, ani upodmiotowienia obywatela w jego relacjach z państwem. Drugą koncepcją jest New Public Management, nurt wywodzący się z krajów anglosaskich a opierający się na założeniu, że administracja jest dostawcą specyficznych usług. Jeśli jednak spojrzymy na administrację jako na usługodawcę, to naturalną konsekwencją będzie silniejsze oparcie jej działań na rzecz interesu publicznego na praktykach ukształtowanych w ramach sektora prywatnego. Konieczne zatem staje się ukierunkowanie na misję i założone cele, standaryzacja realizowanych zadań, czy wreszcie ekonomizacja działań połączona z pomiarem ich efektów. Ten kierunek obecnie dominuje w nowoczesnej polskiej administracji, a znajduje swoje odbicie chociażby w licznych uchwalanych strategiach rozwoju, wdrażaniu systemów zarządzania jakością zgodnych z normami serii ISO 9000, czy w toczącym się obecnie procesie wdrażania budżetu zadaniowego. Nie negując zalet koncepcji NPM ? przejawiających się chociażby w znacznie oszczędniejszym realizowaniu zadań i ukierunkowaniu na satysfakcję obywatela ? nie sposób nie dostrzegać jej wad. Zbyt daleko posunięta prowadzi bowiem do technokratyzmu i alienacji podmiotów zarządzających ukierunkowanych w swoich działaniach wyłącznie na osiągnięcie odpowiednich mierzalnych efektów. Trzeci model to koncepcja Good Governance. Uczynić w tym miejscu należy uwagę terminologiczną ? pod tą nazwą standardy dotyczące pożądanego sposobu realizacji zadań publicznych zostały opracowane przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Bank Światowy oraz Organizację Narodów Zjednoczonych. Opierając się na tym ostatnim standardzie należy stwierdzić, że administracja jest formą współdziałania w celu rozwiązywania problemów społecznych. Podejmowanie decyzji oraz działań w administracji publicznej musi charakteryzować się angażowaniem wszystkich zainteresowanych stron, praworządnością, przejrzystością, odpowiadaniem na potrzeby społeczne, dążeniem do konsensusu, uwzględnianiem głosów mniejszości, efektywnością, jak również szeroko rozumianą odpowiedzialnością wobec społeczeństwa (por. What is good governance?, UNESCAP). Kamieniem węgielnym jest uczestnictwo ? wszyscy obywatele powinni mieć stworzone możliwości współuczestniczenia w procesie rządzenia, gdyż tylko w ten sposób można wyznaczać cele istotne dla społeczeństwa jako całości. Ten model odpowiada na poziomie doktryny politycznej demokracji deliberatywnej, której zasadą jest dyskusja, dialog i deliberacja stanowiące sposób kształtowania woli i opinii publicznej (por. Przewodnik po współczesnej filozofii politycznej, p.zb. p.red. R.E.Goodina, P.Pettita, Książka i Wiedza, Warszawa 1998, s. 538-539). Podkreśla się, że demokracja deliberatywna stanowi powrót do istoty demokracji ? jak wskazuje sama nazwa ? rządów ludu, które odbywają się nie poprzez formalne mechanizmy, ale rzeczywisty dyskurs nad bieżącymi problemami dotykającymi społeczeństwo. Jest ona zatem zalecana jako komplementarna w stosunku do społeczeństwa obywatelskiego. Podkreśla się przy tym, że ewentualne wydłużenie procesu zarządzania na etapie podejmowania decyzji zostaje skompensowane przez usunięcie na tym etapie konfliktów, które mogą negatywnie wpłynąć na realizację podjętej decyzji. Ze względu na ustrojowy charakter samorządu terytorialnego jest on w szczególny sposób predestynowany do oparcia swojego działania na koncepcji Good Governance. Tymczasem polskie prawo samorządu terytorialnego zna jedynie niewielką liczbę instytucji prawnych umożliwiających społeczeństwu wpływ na bieżące funkcjonowanie samorządu. Pomijając prawo dostępu do informacji publicznej mające przede wszystkim walor informacyjny, wymienić możemy jedynie referendum lokalne uregulowane w ustawie z dnia 15 września 2000 roku o referendum lokalnym. Referendum umożliwia co prawda wyrażenie w drodze głosowania swojej woli co do rozstrzygania sprawy dotyczącej określonej wspólnoty samorządowej, jednakże wymaga spełnienia bardzo restrykcyjnych wymogów i jest relatywnie kosztowne. Ustanowiony przepisami prawa obowiązek utrzymywania przez radnych stałej więzi z mieszkańcami oraz ich organizacjami, w szczególności przyjmowania zgłaszanych postulatów i przedstawiania je organom gminy do rozpatrzenia oraz możliwość przeprowadzania konsultacji w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego realizowane są w zróżnicowany i nie zawsze doskonały sposób. Stan taki prowadzi do konieczności wprowadzenia do polskiego porządku prawnego wybranych narzędzi umożliwiających wdrożenie w życie koncepcji Good Governance. Aby uniknąć wprowadzania rozwiązań, które będą stanowiły pewne utrudnienie w sprawnej realizacji zadań przez organy samorządu terytorialnego, a jednocześnie nie będą odpowiadały rzeczywistemu zapotrzebowaniu społecznemu na zlecenie Kancelarii Prezydenta RP Ośrodek Badania Opinii Publicznej ? przeprowadził dwa badania sondażowe: • w dniach 6-10 maja 2011 roku na losowej, reprezentatywnej próbie 1005 osób w wieku 15 lat i więcej; • w dniach 21-27 czerwca 2011 roku na ogólnopolskiej losowej, reprezentatywnej próbie 1000 osób w wieku 18 lat i więcej. W obu przypadkach zastosowania została technika CATI (wywiady telefoniczne wspomagane komputerowo), zaś błąd statystyczny wyniósł ±3%. Z obu badań wynika, że Polacy chcą uczestniczyć w funkcjonowaniu swojej społeczności lokalnej, a także potrzebują zmian w prawie oraz narzędzi, które zwiększą ich udział w procesie decyzyjnym w samorządzie. W ramach badania zapytano o konkretne narzędzia jakie potencjalnie mogłyby być wprowadzone do polskiego porządku prawnego. I tak: • na pytanie o zasadność uregulowania na poziomie ustawowym minimalnego zakresu konsultacji społecznych jako formy zapytania obywateli o opinię dotyczącą decyzji ważnej dla nich ? aż 81% udzieliło odpowiedzi twierdzącej. 8% pytanych uznało, że zmiany w zakresie trybu przeprowadzania konsultacji nie są potrzebne, 10% nie miało zdania, zaś jedynie 1% pytanych zanegowało sensowność istnienia mechanizmu partycypacji społecznej w postaci konsultacji społecznych.
