PoPrawny Poznański serwis prawny
Powiązane artykuły
Prof. Ewa Łętowska: Otrzymałam zaproszenie na posiedzenie senackiej Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, w dniu 14 b.m., którego przedmiotem miałyby być ustrojowe problemy powoływania r.p.o. i roli Senatu w tym powoływaniu. Jestem adresatem tego zaproszenia jako były rzecznik praw obywatelskich (pierwsza, jeszcze czteroletnia kadencja 1988-1991). Oto odpowiedź.
Niezależnie od tego, że jako profesor prawa zajmuję się problematyką konstytucyjną i niezależnie od własnych doświadczeń w zakresie relacji r.p.o. – parlament (za mojej kadencji jako ombudsmana o czteroletniej kadencji, w latach 1988-1992 Senat nie brał udziału w powołaniu) jestem zarazem sędzią Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku.
To w ogólności rzutuje na formy mej aktywności publicznej. Konferencja zaś wyraźnie nawiązuje do zawisłej w TK sprawy K 20/20 i z pewnością predykcje (co do rozstrzygnięcia tej sprawy, terminu jej rozpoznania, a także roli TK – por. M. Pyziak-Szafnicka, Nowa rola Trybunału Konstytucyjnego, Państwo i Prawo nr 5/2020) będą przedmiotem tej konferencji. W tej sytuacji osobisty mój udział w konferencji byłby niezręcznością.
Natomiast nie ma przeszkód, abym się wypowiedziała co do kwestii zasadniczej, a mianowicie roli Senatu w powoływaniu r.p.o. i ustawowego przedłużenia urzędowania r.p.o. do czasu powołania nowego rzecznika.
Otóż w kwestii pierwszej, sprawę przesądza art. 209 ust. 1 Konstytucji, wymagając w tej kwestii współdziałania obu Izb. Jest to zabieg celowy, wręcz wymuszający współdziałanie, pod rygorem konstytucyjnej niemożliwości powołania nowego r.p.o. Celem tego zabiegu jest: a) uzyskanie wysokiej legitymizacji rzecznika i b) przełamanie sporów między Izbami, wynikających z zaburzeń bieżącej polityki. Idzie bowiem o to, aby – przy możliwym różnym ukształtowaniu większości w każdej z Izb parlamentu – chronić niezależność instytucji r.p.o. przed klientyzmem politycznym.
Zarazem jednak, aby utrzymać ciągłość funkcjonowania urzędu (co jest samo w sobie wartością konstytucyjną) przewidziano rozwiązanie zawarte w ustawie o r.p.o., w 3 ust. 6, zapobiegające vacatowi na urzędzie. Mechanizm, o którym mowa, jest powszechnie stosowany przy regulacji instytucji ombudsmana. Tradycja ukształtowała się pod wpływem regulacji ombudsmana w Szwecji (najstarszy urząd tego typu w historii). Wprowadzenie urzędu r.p.o. w Polsce wyraźnie nawiązywało do tej tradycji.
Przepis art. 3 ust. 6 ustawy o r.p.o. nie reguluje wymiaru kadencji r.p.o. (to czyni art. 209 Konstytucji). Zapewnia natomiast – działaniem ad interim – ciągłość sprawowania urzędu. Podobne rozwiązanie przewidziano także w wypadku innych kadencyjnych urzędów – zresztą przy pomocy różnych technicznych rozwiązań (np. wiążących się z terminarzem wyborczym i sposobem liczenia kadencji na takie urzędy). Trudno zresztą z uwagi na zróżnicowanie poszczególnych mechanizmów (a zwłaszcza różny sposób legitymizacji obsady urzędu), różne kryteria aksjologiczne eksponowane w tych mechanizmach – oceniać, który z nich zapewnia „lepszą” czy „gorszą” sytuację dotychczasowemu piastunowi urzędu lub które rozwiązanie „lepiej” czy „gorzej” zabezpiecza trwałość urzędu i które lepiej harmonizuje ze sposobem obsady urzędu (wybory, powołanie).
Dobry obyczaj nakazuje, aby sprawowanie urzędu po upływie osobistej kadencji, do czasu jego objęcia nowego jego piastuna odpowiadało tymczasowemu charakterowi piastowania funkcji w takim wypadku. W Polsce – o ile wiem, rzecznicy I i IV kadencji stosowali się do tego obyczaju, także rzecznik VII kadencji zapowiedział jej honorowanie.
Okoliczność, że art. 3 ust. 6 ustawy o r.p.o. reguluje kwestie pozakonstytucyjną nie oznacza, że w drodze ustawy zwyklej dopuszczalne byłoby np. odmienne uregulowanie kwestii tymczasowej obsady urzędu, poprzez – przykładowo – ustanowienie instytucji p.o. rzecznika, obsadzanego przez jedną izbę parlamentu. Takie rozwiązanie stanowiłoby obejście zasady, że także osoba tylko wykonująca funkcje r.p.o. musi się cieszyć przynajmniej zgodą obu izb parlamentu. (Skoro piastunem ad interim może być obecnie tylko poprzedni r.p.o., wybrany za zgodą Senatu). Nowe rozwiązania normatywne, prowadzące do obniżenia standardu ochrony wolności i prawa (obniżenie standardu legitymizacji r.p.o.) jest, moim zdaniem, możliwe tylko w warunkach konieczności, np. zagrożenie utratą ciągłości w obsadzie urzędu. Taka sytuacja nie zachodzi w sytuacji, wobec braku luki w prawie dotyczącej tej kwestii.
Rola Senatu w powoływaniu r.p.o. jest praktycznym wyrazem konstytucyjnej zasady współdziałania dwóch Izb i jest konstytucyjnie ujęta jako „zgoda” na decyzję Sejmu. Jednakowoż a) nie wyklucza to przesłuchania kandydatów przez Senat (art. 91 ust. 2 Regulaminu Senatu); b) zasięgnięcia stosownych opinii organizacji społecznych, ekspertów, publicznego wysłuchania.
Senat nie ma zdolności wysunięcia własnego kandydata, i to nawet w wypadku opieszałości Sejmu w zakresie powołania nowego r.p.o.Ewa Łętowska
Źródło: monitorkonstytucyjny.pl
