35-lecie Urzędu RPO

35-lecie urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich. Jubileuszowa konferencja w Warszawie

8 grudnia 2023 r. w Warszawieodbywa się jubileuszowa konferencja Rzecznika Praw Obywatelskich pn.  „W stronę równych szans – 35 lat urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich”.

Była to okazja do przypomnienia okoliczności powstania i działalności urzędu RPO, wymiany doświadczeń o przemianach dotyczących ochrony praw człowieka na przestrzeni lat, a także o nowych wyzwaniach w obliczu zmieniających się realiów społecznych.

Gośćmi wydarzenia byli m.in. prezes Sądu Najwyższego kierująca Izbą Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Joanna Lemańska, wiceprezes Naczelnego Sądu Administracyjnego Jerzy Siegień, zastępca prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych Jakub Groszkowski, a także przedstawiciele władz uczelni i świata nauki.

Wystąpienie RPO dr hab. Marcina Wiącka, prof. UW

Dr hab. Marcin Wiącek, prof. UW zaczął od cytatu: „RPO jest dla obywatela ostatnią deską ratunku, Może to nie jest deska, która zawsze ustrzeże przed utonięciem, ale na pewno można się jej uchwycić”.

– To słowa byłego RPO prof. Adam Zielińskiego z lat 1996-2000 – wyjaśnił, przypominając, że niedawno minął rok od jego śmierci. Biuro RPO przygotowało księgę pamiątkową z jego wypowiedziami, wnioskami, wywiadami.

– Księgę tę zatytułowaliśmy innym jego cytatem: „Rzecznik musi lubić ludzi”. Te słowa bardzo dobrze oddają rolę RPO w społeczeństwie, choć bez wątpienia dobry Rzecznik to nie tylko taki, który lubi ludzi,  ale też taki, którego ludzie lubią, w tym sensie że szanują jego urząd – dodał Marcin Wiącek.

Zwrócił uwagę, że przez 35 lat, dzięki kolejnym Rzecznikom, ich zastępcom, a także współpracownikom, udało się zbudować urząd, który cieszy się zaufaniem i szacunkiem obywateli. Wskazuje na to choćby liczba wniosków, które wpływają do Biura RPO, w tym roku przekroczymy 80 tys.

– Obywatele wiedzą, że każda skarga zostanie rozpatrzona. Nad historią, dramatem każdego człowieka ktoś się pochyli i udzieli wsparcia, a jeśli to możliwe, użyje autorytetu urzędu, żeby reprezentować obywatela wobec władzy – mówił Rzecznik.

Zauważył, że na skutek interwencji Rzeczników w tych wszystkich latach zapadło wiele uchwał Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyroków Trybunału Konstytucyjnego, znowelizowano wiele ustaw, rozporządzeń i aktów prawa międzynarodowego, a dzięki uczestnictwu w postępowaniach przed trybunałami europejskimi Rzecznik uzyskał wpływ na treść ich orzeczeń. Urząd RPO cieszy się również autorytetem pośród organów władzy publicznej, w świecie nauki, czy w środowiskach organizacji pozarządowych.

– To efekt poświęcenia i zaangażowania wszystkich piastunów tego urzędu, pracowników biura w Warszawie i biur terenowych – podkreślił Marcin Wiącek. – Wszystkim państwu serdecznie za to dziękuję i składam wyrazy szacunku.

– Podstawową rolą RPO jest ochrona osób, które potrzebują wsparcia, które czują się źle traktowane przez władzę, czy dyskryminowane. Dlatego dzisiejszą konferencję zdecydowaliśmy się zatytułować „W stronę równych szans” – mówił Rzecznik i w skrócie omówił tematykę poruszaną na konferencji. Podziękował wszystkim za obecność, zachęcił do dyskusji i życzył owocnych obrad.

Następnie głos zabrała wyjątkowa osoba, zastępca RPO Stanisław Trociuk, który pracuje w biurze Rzecznika od 1989 roku, a od 21 lat pełni funkcję ZRPO.

„Urząd Rzecznika Praw Obywatelskich – 35 lat działalności” -omówienie wystąpienia zastępcy RPO Stanisława Trociuka (całość w załączniku)

W 1980 r., po czterdziestu latach, przywrócono sądownictwo administracyjne, powołując Naczelny Sąd Administracyjny. W 1985 r. utworzono Trybunał Konstytucyjny. Oba te organy rozpoczęły ocenianą na ogół pozytywnie działalność, chociaż ich kompetencje były w istotny sposób ograniczone. Następnie system ochrony praw obywatelskich został uzupełniony utworzeniem instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich, co nastąpiło ustawą z 15 lipca 1987 r.

W zamyśle twórców ustawy, który pomimo upływu tych  pozostaje niezmieniony, Rzecznik ma chronić prawa podmiotowe jednostek przez ich naruszeniami ze strony szeroko pojętych organów władzy publicznej. W przeciwieństwie zatem do prokuratora, Rzecznik nie sprawuje kontroli przestrzegania prawa w znaczeniu przedmiotowym. Jego zadaniem od początku działalności, co znalazło wyraz w treści ustawy, była ochrona całokształtu wolności i praw obywatelskich. Punkt wyjścia dla kontroli dokonywanej przez Rzecznika stanowi więc kryterium legalności korygowane zasadami współżycia społecznego oraz sprawiedliwości społecznej. Zasady te w działalności Rzecznika ujmowane są od strony negatywnej, a więc jako obowiązek działania na rzecz usuwania niesprawiedliwości oraz nadużyć prawa przez podmioty wykonujące władztwo publiczne. 

Ustawa z 1987 r. wyróżniała się i w dalszym ciągu wyróżnia się na tle ustaw innych państw regulujących działalność urzędów ombudsmana. Z reguły odpowiednicy polskiego Rzecznika w innych krajach wyposażani są jedynie w tzw. „miękkie” środki oddziaływania, a więc w środki o charakterze perswazyjnym, zawierające rekomendacje dotyczące ochrony praw jednostki. Klasyczna formuła ombudsmana przewiduje, że może on „szczekać jako pies stróżujący, ale nie wolno mu gryźć”. 

Takimi środkami dysponuje także polski Rzecznik, ale ustawodawca od początku dodatkowo wyposażył go w dość szeroką gamę środków o charakterze procesowym (udział w postępowaniu cywilnym, administracyjnym, zaskarżanie do sądu decyzji administracyjnych, wnoszenie rewizji nadzwyczajnych, występowanie z wnioskami do TK), które pozwalały reagować zarówno w sytuacji, gdy źródłem naruszenia praw jednostki był akt stosowania prawa, ale także, gdy tym źródłem był akt normatywny. 

19 listopada 1987 r. Sejm powołał na stanowisko RPO prof. Ewę Łętowską, zaś Rzecznik rozpoczął działalność 1 stycznia 1988 r. Był jedyną instytucją tego typu w krajach realnego socjalizmu – być może bardziej stworzoną po to, aby stanowić wdzięczną fasadę niż rzeczywiste narzędzie służące ochronie praw człowieka. Sama prof. E. Łętowska wskazywała: „Co ja pamiętam z tamtego okresu? To, że nikt mnie nie znał i nikt nie traktował poważnie. Nie miałam też wątpliwości, że sama funkcja Rzecznika została pomyślana jako marionetkowa, uznana za ozdobnik i przeznaczona na utrupienie. Pomyślano sobie, że to będzie taka dekoracja, coś takiego, co się po prostu w państwie ma. Wybór kobiety dawał jeszcze w oczach decydujących o tym wyborze dodatkową szansę, że zajmę się jakimiś rzeczami postronnymi, drugorzędnymi”.

Jednak zamiar ten nie ziścił się, przede wszystkim dzięki osobowości pierwszego Rzecznika, instytucja ta zaczęła żyć w systemie prawnym, kooperować z innymi aktorami tego systemu (ministrami, TK, Sądem Najwyższym, Naczelnym Sądem Administracyjnym, prokuraturą) i wypełniać swoje ustawowe zadania. W czasie pierwszej kadencji Rzecznik złożył przykładowo do TK 34 wnioski o stwierdzenie niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją oraz 19 wniosków o dokonanie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. 

Ustawa o Rzeczniku nie zawierała i w dalszym ciągu nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących składania wniosku, w szczególności nie wprowadza ograniczenia terminu składania wniosku. Spowodowało to, że od początku działalności jedynym z głównych tematów poruszanych we wnioskach kierowanych do Rzecznika były nie tylko ważne sprawy bieżące, np. dotyczące odmowy wydania paszportu, cenzury, wolności zrzeszania się, praw osób pozbawionych wolności, ale także sprawy sprzed wielu lat dotyczące żądań rewindykacyjnych związanych z reformą rolną, nacjonalizacją przemysłu, mieniem zabużańskim, gruntami warszawskimi.

W 1989 r. w wyniku nowelizacji Konstytucji RPO uzyskał status organu konstytucyjnego, ponadto ustrojodawca uznał, że Rzecznik będzie powoływany przez Sejm za zgodą Senatu. W związku z tym konieczna była też nowelizacja ustawy o RPO, co nastąpiło w 1991 r. Nowelizacja ta objęła także właściwością Rzecznika ochronę wolności i praw cudzoziemców znajdujących się pod władzą Państwa Polskiego, przyznała również dodatkowe środki działania w postaci występowania z wnioskami do SN o podjęcie uchwały w celu wyjaśnienia przepisów prawnych budzących wątpliwości lub których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie. Umożliwiła ona również powoływanie zastępców RPO. 

Wprowadziła też przepis przewidujący, że dotychczasowy Rzecznik pełni swoje obowiązki do czasu objęcia stanowiska przez nowego Rzecznika. Prawodawca zdawał bowiem sobie sprawę, że ze względu na konieczność osiągnięcia porozumienia przez obie izby parlamentu, przy powoływaniu Rzecznika może dojść do sytuacji, w której do daty upływu określonej Konstytucją kadencji takie porozumienie nie zostanie osiągnięte. 

Dokonana z końcem 1989 r. zmiana ustroju państwa oraz będące odpowiedzią na kryzys ekonomiczny pakiety ustaw gospodarczych uchwalanych przez parlament spowodowały napływ skarg, kwestionujących stosowanie nowego ustawodawstwa do stosunków prawnych, które zawiązały się pod rządami dawnego prawa (spłata kredytów, waloryzacja wkładów zgromadzonych na książeczkach mieszkaniowych, przedpłaty na samochód, itp.). Z kolei weryfikacja funkcjonariuszy publicznych poprzedniego systemu spowodowała działania Rzecznika na rzecz ustanowienia przyzwoitych reguł proceduralnych. Już wówczas Rzecznik starał się wskazywać na rozbieżność polskiego prawa i praktyki ze standardami europejskimi. Odwołanie się do tych wzorców postępowania dotyczyło także jeszcze formalnie nie wiążącej Polskę Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, jak też kształtującego się na jej podstawie orzecznictwa trybunału europejskiego. 

Niektóre działania podejmowane w owym czasie (związane choćby z wprowadzeniem religii do szkół na podstawie „prawa powielaczowego”) sprawiły, że ówczesnym Rzecznikom stawiano zarzuty dotyczące ochrony starego, peerelowskiego porządku prawnego. 

Prof. Tadeusz Zieliński (Rzecznik II kadencji) w odpowiedzi na przypisywany także mu zarzut, że jest kustoszem starego porządku prawnego wskazywał, iż „ustawodawca konstytucyjny nadał Państwu Polskiemu postać państwa prawnego już u progu rozpoczynającego się okresu przebudowy systemu prawnego, w znacznej części powstałego w epoce rządów komunistycznych w Polsce. Oznacza to, że według nowego prawa konstytucyjnego Rzeczpospolita Polska jest państwem obowiązanym do przestrzegania zasad państwa prawnego także w okresie reformowania ustroju. Nie wybraliśmy skrajnie odmiennego wariantu przebudowy ustroju Polski na drodze rewolucyjnego odrzucenia prawa pochodzącego z poprzedniej formacji ustrojowej”.

Przekształcenia gospodarcze oraz kryzys finansów publicznych w trakcie kadencji RPO prof. T. Zielińskiego na porządku dziennym postawiły zagadnienie zabezpieczenia praw socjalnych. Rzecznik diagnozował, że przyczyną obniżającego się stanu praworządności, odbiegającego niejednokrotnie od minimalnych standardów państwa prawnego, jest krytyczny stan finansów państwa, który wyznacza poziom ochrony praw obywatelskich we wszystkich w zasadzie zakresach prawotwórstwa, szczególnie zaś w zakresie praw socjalnych. T. Zieliński wskazywał, że państwo demokratyczne „nie może przejść do porządku nad koniecznością udzielania pomocy osobom, które nie ze swej winy, ale z powodu nieudolnie prowadzonej transformacji prawno-ustrojowej, znalazły się w krytycznej sytuacji życiowej”.

Powołanie w 1996 r. prof. Adama Zielińskiego na stanowisko RPO zbiegło się z trwającymi, zaawansowanymi pracami nad nową Konstytucją. Rzecznik uczestniczył w tych pracach, w ich wyniku Konstytucja RP z 1997 r. poświęca RPO szereg rozbudowanych przepisów (art. 208-212). Przyznają one Rzecznikowi m.in. gwarancje niezawisłości i niezależności od innych organów państwowych – dotychczas zapewnione jedynie na poziomie ustawy.

Konstytucja RP wydłużyła też kadencję Rzecznika z 4 do 5 lat, ustrojodawca doszedł bowiem do wniosku, że ten sam parlament nie powinien mieć możliwości dwukrotnego powoływania Rzecznika. Ponadto Konstytucja określiła wniosek kierowany do Rzecznika o pomoc w ochronie wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej, jako jeden z konstytucyjnych środków ochrony. Uczyniła ponadto środkiem ochrony praw jednostki skargę konstytucyjną, zaś nowa ustawa o TK przyznała Rzecznikowi uprawnienie do zgłoszenia udziału w postępowaniu ze skargi konstytucyjnej.

W trakcie kadencji prof. Andrzeja Zolla Rzecznik uzyskał dodatkową kompetencję w postaci występowania do NSA z wnioskami o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Prof. A. Zoll był szczególnie aktywnym uczestnikiem postępowań przez TK, złożył w trakcie kadencji 116 wniosków, przystąpił do 52 postępowań ze skargi konstytucyjnej. Długa lista spraw mających aspekt konstytucyjny obejmowała tak istotne zagadnienia jak: ocena konstytucyjnego statusu i konstytucyjnych granic czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych przez Policję; ograniczenia prawa zabużan do rekompensaty za pozostawione poza obecnymi granicami Polski mienie, czyniące te prawa niemożliwymi do zrealizowania; charakteru prawnego opłat abonamentowych za posiadanie odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych. Rzecznik kwestionował też wprowadzane zarówno na płaszczyźnie normatywnej, tj. przepisami Prawa o ruchu drogowym, jak też administracyjnej, zakazy zgromadzeń (przystąpienie do postępowania przez WSA w Poznaniu w sprawie zakazu „Marszu Równości”).

Prof. Andrzej Zoll doprowadził do powołania pełnomocników terenowych RPO – w 2004 r. we Wrocławiu, w 2005 r. w Gdańsku, a RPO dr Janusz Kochanowski w 2007 r. – w Katowicach. Sieć pełnomocników terenowych od tego czasu (ze względu przede wszystkim na brak środków budżetowych) nie była rozwijana.

W związku z ratyfikowaniem przez Polskę Protokołu fakultatywnego do Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania, w 2008 r. została powierzona Rzecznikowi funkcja Krajowego Mechanizmu Prewencji, polegająca na sprawdzaniu wszelkich miejsc, w których przebywają na polecenie organu władzy publicznej, za jej zgodą lub namową, osoby pozbawione wolności, pod kątem czy nie dochodzi w nich do tortur, innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania. Wizytacje w ramach Krajowego Mechanizmu Prewencji są przeprowadzane prewencyjnie, nie jest więc konieczne, aby do Rzecznika wpływały jakiekolwiek skargi od osób pozbawionych wolności.

W trakcie kadencji Janusza Kochanowskiego Rzecznik włączył się do postępowań przed TK mających zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ustroju sądownictwa, dotyczących statusu asesorów sądowych w polskim wymiarze sprawiedliwości, arbitralnej odmowy powołania przez Prezydenta RP kandydata na stanowisko sędziego. Konsekwentnie też Rzecznik kwestionował, składając wnioski do TK, przepisy pozbawiające w postępowaniu karnym jednostkę podstawowych gwarancji konstytucyjnych, jak brak sądowej kontroli postanowienia prokuratora dotyczącego przeszukania, brak materialnoprawnych przesłanek zatrzymywania na podstawie zarządzenia prokuratora osób podejrzanych, arbitralne wyłączenie wewnętrznej jawności materiałów postępowania przygotowawczego, które uzasadniały wniosek prokuratora o tymczasowe aresztowanie.

Kadencja dr. Janusza Kochanowskiego nie została dokończona, przerwała ją niespodziewanie śmierć 10 kwietnia 2010 r. w katastrofie samolotu prezydenckiego w Smoleńsku. Podkreślić jednak trzeba, że do czasu powołania nowego Rzecznika (a więc przez 3 i pół miesiąca) instytucja działała w sposób niezakłócony, wykonując swoje konstytucyjne obowiązki. Jak bowiem w owym czasie stwierdził NSA, oceniając możliwość wykonywania zadań Rzecznika przez jego zastępcę, z uwagi na charakter zastępstwa RPO ma ono zakres nieograniczony przedmiotowo, zastępca może więc wykonywać wszelkie kompetencje zastępowanego.

Do wzmocnienia ustrojowej pozycji Rzecznika doszło w 2010 r. W wydanym na wniosek RPO wyroku TK uznał, że nadawanie statutu Biuru RPO przez Marszałka Sejmu narusza konstytucyjną zasadę niezależności Rzecznika. W 2010 r. ustawodawca powierzył Rzecznikowi również zadanie stania na straży zasady równego traktowania. W 2012 r., w związku z ratyfikacją przez Polskę Konwencji o prawach osób z niepełnosprawnościami, Rzecznik został organem monitorującym jej wdrażanie.

Powołana w 2010 r. na stanowisko RPO prof. Irena Lipowicz kontynuowała model działania poprzedników, polegający na korzystaniu z wystąpień przybierających formę rekomendacji zmiany obowiązującego prawa, a następnie, gdy ten sposób oddziaływania okazywał się bezskuteczny, korzystała z wniosku do TK. Szereg wniosków dotyczyło zagrożeń dla ochrony prawa do prywatności i wolności komunikowania się, wynikających z obowiązywania przepisów zezwalających Policji oraz innym służbom na szerokie stosowanie kontroli operacyjnej oraz pobieranie danych telekomunikacyjnych i internetowych. Zastrzeżenia wysuwane przez Rzecznika i następnie podzielone przez TK dotyczyły nie tylko zakresu danych zbieranych przez służby, ale także braku efektywnej, niezależnej kontroli procesu pozyskiwania danych. Wyrok TK z 30 lipca 2014 r. w tych sprawach nie został dotychczas we właściwy sposób wykonany.

Prof. I. Lipowicz zainicjowała również postępowanie przed TK dotyczące podatku VAT na książki wydawane w wersji cyfrowej, które doprowadziło do zadania przez TK pierwszego w jego historii pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz udziału po raz pierwszy RPO w postępowaniu przed TSUE.

W 2015 r., na początku kadencji prof. Adama Bodnara ustawodawca rozszerzył kompetencje Rzecznika, umożliwiając mu udział w każdym postępowaniu przed TK, z wyjątkiem wniosków kierowanych przez Prezydenta RP w trybie kontroli prewencyjnej.

Kadencja prof. A. Bodnara przypadła w trudnym okresie, w którym w istocie została zakwestionowana zasada rządów prawa oraz doszło do systematycznego obniżania standardów ochrony praw człowieka. Przekształcenie i neutralizacja instytucji chroniących prawa człowieka (TK, sądów, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, prokuratury, korpusu służby cywilnej) spowodowały, że Rzecznik utracił wielu instytucjonalnych partnerów, za pośrednictwem których dotychczas wykonywał swoje konstytucyjne powinności. Ten stan rzeczy zmusił RPO do poszukiwania nowych pól i narzędzi, za których pomocą w dalszym ciągu mógłby w efektywny sposób chronić prawa jednostki. 

Korzystając z możliwości, jakie stwarza art. 91 Konstytucji RP (że ratyfikowana umowa międzynarodowa oraz prawo UE mają pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami), a także przysługujących uprawnień procesowych, oraz tego, że ustawa pozwala mu na współdziałanie z zagranicznymi i międzynarodowymi organami, Rzecznik uczestniczył w kluczowych postępowaniach przed Trybunałem Sprawiedliwości UE oraz Europejskim Trybunałem Praw Człowieka, dotyczących niezależności sądów i niezawisłości sędziowskiej, ale też w sprawach ochrony praw konsumentów (kredyty frankowe).

Kolejne wyzwanie, z jakim spotkał się prof. A. Bodnar, dotyczyło wprowadzenia stanu epidemii, a w efekcie także ograniczenia w tym stanie podstawowych wolności lub praw człowieka. Rzecznik od początku wskazywał, że ograniczenia te nie spełniają konstytucyjnych warunków, nie zostały bowiem uczynione ustawą. Wprowadzając te niezgodne z Konstytucją ograniczenia, władze publiczne równocześnie wprowadziły system dolegliwych administracyjnych kar pieniężnych oraz odpowiedzialność za wykroczenia polegające na nieprzestrzeganiu przepisów epidemicznych. Rzecznik konsekwentnie kwestionował przed sądami administracyjnymi wymierzane kary oraz wnosił kasacje od orzeczeń o ukaraniu za te wykroczenia. Działania te, kontynuowane przez rzecznika prof. Marcina Wiącka, doprowadziły do wykształcenia jednolitej linii orzeczniczej w NSA i SN, zgodnej ze stanowiskiem Rzecznika.

A. Bodnar podjął też działania procesowe, skarżąc do sądów administracyjnych uchwały organów samorządu terytorialnego dotyczące społeczności LGBT i zawierające postanowienia dyskryminujące te społeczności. Działania te, kontynuowane także przez jego następcę, zakończyły się sukcesem. Po pierwsze: sądy administracyjne uznały, że są to uchwały z zakresu administracji publicznej, po drugie: zakwestionowały treść tych uchwał, podzielając pogląd Rzecznika o ich dyskryminującym charakterze.

W 2018 r. w związku z wejściem w życie przepisów wprowadzających do polskiego porządku prawnego skargę nadzwyczajną, Rzecznik został wyposażony w kompetencję do wnoszenia do SN skargi nadzwyczajnej od prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych lub wojskowych kończących postępowanie w sprawie. Rzecznik w sposób wstrzemięźliwy korzystał i korzysta z tego środka, zwracając uwagę na to, że jakiekolwiek swobodne podejście w tym zakresie prowadzi do naruszenia zasady stabilności prawomocnych orzeczeń sądowych, pozostającej w ścisłym związku z zasadą pewności prawa. Obawy, jakie towarzyszyły Rzecznikowi w odniesieniu do konstrukcji skargi nadzwyczajnej, potwierdził ostatnio ETPC w sprawie Wałęsa przeciw Polsce.

Podejmowane na przełomie roku 2020 i 2021 nieudane próby powołania Rzecznika skłoniły grupę posłów do zakwestionowania w drodze wniosku do TK obowiązującej od 30 lat zasady, że dotychczasowy Rzecznik pełni swoje obowiązki do czasu objęcia stanowiska przez nowego Rzecznika. Trybunał uczynił zadość temu wnioskowi, choć, co jest dość oczywiste, zakwestionowany przepis nie modyfikował konstytucyjnie określonej kadencji Rzecznika, a więc był zgodny z Konstytucją.

W wyniku porozumienia obu izb parlamentu 23 lipca 2021 r. funkcję Rzecznika objął prof. Marcin Wiącek, który kontynuuje kierunki działań zapoczątkowanych przez swoich poprzedników, dotyczące m. in. zagrożeń dla ochrony prawa do prywatności i wolności komunikowania się wynikających z obowiązywania przepisów, które pozwalają Policji i innym służbom na szerokie stosowanie kontroli operacyjnej oraz w istocie nieograniczone pobieranie danych telekomunikacyjnych, pocztowych i internetowych, a także niezapewnienie efektywnej i niezależnej kontroli procesu niejawnego pozyskiwania tych danych.

Rzecznik wskazywał też (ostatnia informacja o jego działalności w 2022 r.), że przeprowadzone zmiany dotyczące sądownictwa „doprowadziły do podważenia (…) fundamentalnych z punktu widzenia ochrony praw człowieka gwarancji niezależności, bezstronności i niezawisłości władzy sądowniczej. W efekcie obecnie wiele postępowań sądowych w swojej początkowej fazie nie koncentruje się na istocie żądań stron tego postępowania, lecz ma na celu (często wielomiesięczne) ustalanie, czy skład sędziowski wyznaczony do rozpoznania sprawy spełnia kryteria niezawisłości i bezstronności.” Zwracał też uwagę na wcześniej niespotykane przypadki niewykonywania wyroków i środków tymczasowych orzeczonych przez ETPC.

Pojawiły się także nowe, wcześniej nie występujące problemy. Zainicjowany przez władze Białorusi kryzys migracyjny na granicy polsko-białoruskiej spowodował zastosowanie w stosunku do cudzoziemców nielegalnie przekraczających polską granicę państwową, w tym rodzin z dziećmi, praktyki polegającej na zawracaniu ich do linii granicznej. Praktyka ta, stosowana w stosunku do osób zamierzających ubiegać się o nadanie statusu uchodźcy, narusza międzynarodowe zobowiązania Polski i uniemożliwia złożenie wniosku o udzielenie ochrony. Dlatego Rzecznik poprzez wystąpienia oraz wnoszenie skarg do sądów administracyjnych i uczestnictwo w postępowaniach przed tymi sądami, stara się przeciwdziałać tej praktyce. 

W ciągu 35 lat działalności RPO powstały także inne instytucje „rzecznikowskie”: Rzecznik Praw Dziecka, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców czy Rzecznik Finansowy. Ich powstanie nie ograniczyło zakresu właściwości RPO, przepisy prawa nałożyły natomiast na Rzecznika obowiązek współpracy z tymi podmiotami. Otwarte pozostaje i wymaga pogłębionej analizy pytanie, czy mnożenie rzeczników sektorowych zwiększa efektywność ochrony praw jednostki w Polsce i gdzie są granice tworzenia nowych instytucji. Natomiast funkcjonalność polskiego modelu RPO spowodowała, że uczestniczył on z głosem doradczym w tworzeniu analogicznych instytucji w takich krajach, jak np. Węgry, Litwa, Czechy, Słowacja.

Sukcesy i porażki kolejnych Rzeczników, nieodłącznie wiążące się z działalnością organu postrzeganego często jako „ostatnia deska ratunku”, są także zasługą całego zespołu pracowników Biura RPO. To oni bowiem przygotowują wystąpienia i pisma procesowe Rzecznika, reprezentują go na salach sądowych. Jak żartował prof. A. Zieliński: „Moja rola jako Rzecznika sprowadzała się jedynie do złożenia podpisu w odpowiednim miejscu”.

Nie sposób ich wszystkich wymienić, dlatego wspomnę tylko niektórych już nieżyjących pracowników, poczynając od zastępców Rzecznika – Jerzego Świątkiewicza, Ryszarda Czerniawskiego; dyrektorów: Jana Malca – współtwórcę systemu wizytacji miejsc pozbawienia wolności, Józefa Majorowicza – wybitnego cywilistę i uprzednio długoletniego sędziego Izby Cywilnej SN, Ryszarda Zelwiańskiego – autora wielu wniosków do TK dotyczących problematyki podatkowej i gospodarczej, Andrzeja Malanowskiego zajmującego się problematyką prawa konstytucyjnego. 

Instytucja RPO w kształcie legislacyjnym przyjętym w 1987 r. okazała się tworem nadzwyczaj udanym. Połączenie narzędzi typowych dla ombudsmana, tj. środków o charakterze perswazyjnym oraz uprawnień procesowych, dotyczących zarówno aktów stosowania prawa jak też aktów normatywnych, wzmocniło jego możliwości wpływania na ostateczny kształt wolności i praw przysługujących jednostce. Nie należy jednak przeceniać tych możliwości, w dużym stopniu zależą one bowiem od tego, czy Rzecznik posiada odpowiednich kooperantów; chodzi tu o sądy, TK, administrację publiczną, otwarte i wrażliwe na argumentację z zakresu praw człowieka. Ta otwartość i wrażliwość wymaga często niepoprzestawania na prostej wykładni ustawy, lecz również wymaga odwołania się do Konstytucji, Europejskiej Konwencji czy też Karty Praw Podstawowych UE. To te podmioty, a nie Rzecznik, który przecież o niczym wiążąco nie rozstrzyga, ostatecznie kształtują zakres przysługujących człowiekowi i obywatelowi praw i wolności. 

Kolejne zmiany przepisów dotyczących funkcjonowania Rzecznika systematycznie poszerzały zakres jego kompetencji oraz przysługujących mu środków działania. Powierzenie Rzecznikowi zadań Krajowego Mechanizmu Prewencji, dotyczących realizacji zasady równego traktowania, monitorowania wdrożenia Konwencji o prawach osób z niepełnosprawnościami czy też przyznanie uprawnienia do wnoszenia skarg nadzwyczajnych nie zostało jednak powiązane z gwarancjami budżetowymi, pozwalającymi w efektywny sposób realizować te nowe zadania. Stawia to na porządku dziennym pytanie o finansowy wymiar konstytucyjnie gwarantowanej niezależności Rzecznika. Ponadto wielość dodatkowych funkcji, realizowanych przez Rzecznika bez dostatecznego wsparcia finansowego, w nieuchronny sposób prowadzi do osłabienia aktywności na głównych polach jego działalności. 

Ustawa o RPO z pewnością wymaga korekt ze względu na zmieniające się otoczenie prawne, wspomniany wyrok TK z 2021 r. czy też na pojawiające się co jakiś czas i motywowane politycznie sugestie odwołania Rzecznika z uwagi „na sprzeniewierzenie się złożonemu ślubowaniu”. Nie ma natomiast potrzeby dokonywania zasadniczych zmian w zakresie regulującym sposoby i środki działania RPO. W tej części ustawa wytrzymała próbę czasu. 

Na koniec ZRPO ponownie odwołał się do słów prof. E. Łętowskiej, że „każdy Rzecznik Praw Obywatelskich, jeśli chce dobrze wykonywać swoje zadania, musi przede wszystkim sprzeciwiać się władzy (głównie rządowi i ministrom, ale wcale nie tylko!) i to tak mocno i głośno, jak to tylko możliwe, czasami przegrywa, czasami wygrywa – jak to w życiu. Ale ombudsman <<rozumiejący sytuację>> i lubiany przez władzę byłby po prostu – proszę mi darować – zaprzeczeniem własnego sensu”.

Sesja plenarna

Sesję moderował zastępca rzecznika praw obywatelskich dr hab. Wojciech Brzozowski, prof. UW. Zwrócił uwagę, ze konferencja – choć naukowa – ma również wymiar ściśle praktyczny. Zapowiedział, że sesja otwierająca poświęcona będzie kluczowym problemom teoretycznym dotyczącym zasady równości i nowym wyzwaniom związanym z nowoczesnymi technologiami.

Prof. dr hab. Monika Florczak-Wątor z Uniwersytetu Jagiellońskiego wygłosiła referat nt. „Horyzontalny wymiar zakazu dyskryminacji”.

Poruszyła kwestie dotyczące zasady równości i odstępstw od równego traktowania, zakazu dyskryminacji i modeli horyzontalnego działania praw konstytucyjnych. Wskazała, że nawet jeżeli to państwo dyskryminuje obywatela, to pojawia się również horyzontalność relacji, ponieważ w takiej sytuacji obywatel traktowany jest gorzej od innego obywatela.

Prof. Florczak-Wątor podkreśliła, że w konstytucji mamy różne konteksty występowania zasady równości – pojawia się ona w różnych częściach i odnosi do różnych aspektów życia społecznego, w tym jako komponent niektórych praw i wolności, np. w kontekście dostępu do urzędów służby publicznej czy też prawa do równej ochrony własności. Zwróciła uwagę, że mamy też w konstytucji odstępstwa do zasady równości, kiedy wybrane grupy należałoby inaczej potraktować, np. osoby z niepełnosprawnościami.

Prelegentka przypomniała, że zasada równości działa zarówno w obszarze stanowienia prawa, jak i stosowania prawa. Mówiła o różnych rodzajach dyskryminacji – bezpośredniej i pośredniej, jak również międzynarodowych kryteriach dyskryminacji i teście równości. Omówiła także model bezpośredniego horyzontalnego działania (możliwość formułowania przez podmioty prywatne roszczenia bezpośrednio na podstawie przepisów konstytucji) i model pośredniego horyzontalnego działania (roszczenia formułowane na podstawie przepisów ustawowych). Wskazała również na obowiązki ochronne państwa w stosunkach horyzontalnych odbywające się m.in. poprzez regulacje ustawowe, jak też na model ustalenia działania państwa (tzw. state action).

Dr Michał Ziółkowski z Akademii Leona Koźmińskiego, przedstawił wystąpienie pt. „Granice uprzywilejowania wyrównawczego. Mówił m.in. o granicach tego wyrównania w zależności od tego, jaką formułę równości przyjmiemy.

Uprzywilejowanie wyrównawcze jest wyjątkiem od zasady równego traktowania, który trzeba interpretować zawężająco  i szczegółowo uzasadniony.  Nie jest ono ograniczeniem cudzych praw, ale wymaga ciągłego balansowania.

Prelegent podkreślił, że w swych badaniach ustalił, iż nie doszło do „zepsucia” orzecznictwa Trybunał Konstytucyjny w tym zakresie przez „nowy” TK po 2016 r. Zarazem wskazał, że „nowy” Trybunał posługuje się  zwrotem uprzywilejowania wyrównawczego dość swobodnie, bardziej w znaczeniu potocznym a nie tym, jakie używa nauka. Według prelegenta, „nowy” TK nigdy nie wypowiedział się np. nt. społecznego rozumienia płci; obstaje też generalnie przy równości formalnej.  

Dr Katarzyna Łakomiec reprezentująca Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, wygłosiła referat pt. „Czy autonomia informacyjna to za mało? Przetwarzanie danych osobowych a równość”.

W swoim wystąpieniu skupiła się na wyjaśnieniu dlaczego prywatność jest ważna, jak się zmienia pod wpływem nowych technologii i jak wpływa na równość obywateli. Zwróciła uwagę na podział pomiędzy autonomią decyzyjną jednostki i autonomią informacyjną jednostki, który definiuje Trybunał Konstytucyjny.

Mówiła o głównych teoriach związanych z ochroną danych osobowych – teorii ograniczonego dostępu, wychodząca z idealnego założenia, że wokół jednostki jest pewna sfera, do której inne osoby nie mają dostępu, a dotycząca głównie informacji oraz teoria kontroli, która nie zakłada zamknięcia jednostki w twierdzy, ale daje jej możliwość samodzielnego kształtowania, jakie informacje są udostępniane i przetwarzane.

Zwróciła uwagę, że nowe technologie zmieniły krajobraz wokół dostępu do informacji i przetwarzania danych o jednostkach. Każdy z nas ma przy sobie urządzenie, które pozwala na utrwalanie czyjego wizerunku czy błyskawiczne komunikowanie się i przesyłanie danych.

– Każdy aspekt naszego życia jest w szczególny sposób kształtowany przez nowe technologie – podkreśliła.

– Drobne naruszenia danych osobowych czy prywatności w sieci są jak zatrucie środowiska. Jest wiele małych źródeł, które ostatecznie mają destrukcyjny wpływ na ochronę praw człowieka. – tłumaczyła i zaznaczyła, że zapanowanie nad tymi niewielkimi przepływami danych, które wpływają na poziom „zatrucia” naszej prywatności, jest niezwykle istotny.

W dalszej części wystąpienia mówiła również o instrumentach publicznoprawnych służących ochronie prywatności – teście proporcjonalności i analiza kontekstowej. Wspomniała też o rozwiązaniach zawartych w RODO.

Kończąc swoje wystąpienie, podkreśliła, że autonomia informacyjna jest bardzo ważna, jest to element naszej wolnościowej części dotyczącej prywatności, ale też niezwykle istotne jest odpowiednie uregulowanie przepływów danych przez państwo.

Po wystąpieniach prelegentów odbyła się dyskusja.

Sprawdź także

Adwokaci o wyborze KRS

Prezes NRA do Premiera i Ministra Sprawiedliwości: przyznanie wyłącznie sędziom prawa do zgłaszania kandydatów do …