PoPrawny Poznański serwis prawny
Powiązane artykuły
Opinia ODIHR dotycząca skutków orzeczeń wydanych przez sędziów powołanych w sposób wadliwy
Minister Sprawiedliwości Adam Bodnar zwrócił się do Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE (ODIHR) z wnioskiem o analizę skutków orzeczeń sędziów powołanych w sposób wadliwy. Polskie władze rozpatrują różne opcje legislacyjne aby rozwiązać istniejące naruszenia w Polskim systemie sądownictwa.
Przygotowana opinia nie odnosi się do statusu tzw. neo-sędziów mianowanych przez Krajową Radę Sądownictwa (KRS) po 8 grudnia 2017 r., dotyczy natomiast kwestii skutków prawnych orzeczeń sądowych wydanych przez wadliwie powołanych sędziów, gdy nieprawidłowości w procedurze ich powoływania były na tyle poważne, że pociągały za sobą naruszenie prawa do niezależnego i bezstronnego sądu ustanowionego na mocy prawa.
ODIHR podkreśla, że środki legislacyjne powinny opierać się na właściwej ocenie ich potencjalnego wpływu pod względem zasobów finansowych i ludzkich wymaganych do ich wdrożenia oraz ich wpływu na prawa człowieka. Władza wykonawcza i ustawodawcza muszą przestrzegać zasad mających na celu utrzymanie poszanowanie niezależności sądownictwa i zachowanie podziału władzy.
Prawo do reformy swojego systemu sądowego
Każde państwo ma prawo do reformy swojego systemu sądowniczego.
Reformy powinny zawsze być zgodne z wymogami konstytucyjnymi kraju, przestrzegać zasad praworządności, być zgodne z prawem międzynarodowym i standardami praw człowieka, a także zobowiązaniami OBWE.
Legislacja powinna uwzględniać wykonywanie orzeczeń przeciwko Polsce dotyczących niezależności sądownictwa, w tym poprzez zajęcie się statusem decyzji podjętych z udziałem sędziów mianowanych w sposób wadliwy.
Uznając złożoność i skalę reformy niezbędnej do rozwiązania systemowych niedociągnięć sądownictwa w Polsce, zidentyfikowanych przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC), Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), organizacje międzynarodowe, w tym ODIHR, a także obserwatorów krajowych, ważne jest, aby reformy były należycie uzasadnione w świetle międzynarodowych standardów praw człowieka i praworządności oraz aby nie odwoływać się zbyt łatwo do nadzwyczajnych okoliczności.
Indywidualne prawo do sprawiedliwego procesu przed niezależnym i bezstronnym sądem
Należy wyważyć prawo jednostki do sprawiedliwego procesu przed niezależnym i bezstronnym sądem ustanowionym ustawą z zasadą pewności prawnej i interesem publicznym w dobrym sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości.
Orzecznictwo ETPC i TSUE nie wymaga, aby państwo uznało wszystkie orzeczenia wydane przez wadliwie powołanych sędziów za nieważne i nie wymaga ich automatycznego wznowienia. Orzecznictwo daje możliwość oceny lub uznaje autonomię państwa w sposobie, w jaki decyduje się ono naprawić naruszenia prawa do rzetelnego procesu sądowego przez niezależny i bezstronny trybunał ustanowiony przez prawo. Ocena ta może być ograniczona w przypadku pilnej potrzeby o istotnym i nieodzownym charakterze, zwłaszcza w przypadku pomyłki sądowej lub poważnego naruszenia międzynarodowych standardów praw człowieka, co wymagałoby ponownego rozpatrzenia sprawy.
Mogą istnieć okoliczności, w których takie wznowienie byłoby najskuteczniejszym rozwiązaniem lub jedynym sposobem zapewnienia zadośćuczynienia i skorygowania podstawowych wad lub pomyłek sadowych. W przypadku gdy orzeczenia wskazują na wzorce systemowych naruszeń międzynarodowych standardów praw człowieka, w tym dyskryminację niektórych osób lub grup mniejszościowych, ponowne rozpatrzenie lub wznowienie postępowania może być również uzasadnione. W przeciwnym razie pełna skuteczność przestrzegania praw człowieka zostałaby zakwestionowana, a ich ochrona uległaby osłabieniu.
Zgodnie z normami międzynarodowymi i orzecznictwem, przy ocenie skutków decyzji sędziów powołanych w sposób wadliwy, należy przeprowadzić test równowagi między indywidualnym interesem w prawie do sądu ustanowionego ustawą a interesem publicznym w pewności prawnej.
Jak wskazał ETPC, wraz z upływem czasu zachowanie pewności prawnej będzie miało coraz większe znaczenie w odniesieniu do prawa indywidualnego uczestnika sporu do „sądu ustanowionego ustawą” w ramach ważenia konkurujących interesów, które musi zostać przeprowadzone.
W przypadku gdy przewidziano możliwość złożenia wniosku o wznowienie, należy wziąć pod uwagę szereg kwestii, m.in. wpływ ponownego otwarcia i wszelkich późniejszych postępowań na indywidualną sytuację wnioskodawcy oraz na prawa i interesy osób trzecich działających w dobrej wierze; potrzebę jasnego określenia podstaw prawnych ponownego rozpatrzenia lub ponownego otwarcia i wymogów dopuszczalności; potrzebę ograniczenia możliwości ponownego otwarcia spraw w rozsądnym terminie, istnienie i działanie zabezpieczeń materialnych i proceduralnych w krajowym systemie prawnym, które mogą zapobiec nadużyciom tej procedury przez organy krajowe; oraz inne stosowne kwestie.
Zadośćuczynienie
W przypadku gdy wznowienie i przywrócenie do stanu pierwotnego nie są możliwe, zadośćuczynienie może być alternatywnym środkiem zaradczym, pod warunkiem że osoba wykaże bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem a poniesioną stratą lub szkodą, wykraczającą poza samą szkodę wynikającą z wadliwego powołania sędziego.
Opinia ODIHR dotycząca procedury i kontroli dostępu sędziów i prokuratorów do informacji niejawnych
Minister Sprawiedliwości Adam Bodnar zwrócił się do Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE (ODIHR) z wnioskiem o międzynarodową ekspertyzę w kwestii dostępu sędziów i prokuratorów do informacji niejawnych oraz środków służących poszanowaniu niezależności sądownictwa, autonomii i niezależności prokuratury, przy jednoczesnym zapewnieniu bezpieczeństwa narodowego.
Opinia ODIHR zawiera przegląd odpowiednich międzynarodowych i regionalnych standardów, zaleceń i zobowiązań OBWE, a także kilka przykładów praktyk państwowych.
ODIHR wskazał, że państwa mogą rozważyć opracowanie procedur lub mechanizmów zapewniających ochronę informacji niejawnych.
Jednak poświadczenie bezpieczeństwa sędziów i prokuratorów, zwłaszcza gdy jest przeprowadzane przez służbę wywiadowczą lub bezpieczeństwa, może być postrzegane jako wpływ lub nacisk ze strony władzy wykonawczej na sądownictwo i prokuraturę, a zatem może zagrozić niezależności sądownictwa i prokuratury.
W ocenie ODIHR sytuacja, w której władza wykonawcza jest w stanie kontrolować, kierować lub wpływać na sądownictwo, jest niezgodna z pojęciem niezależnego sądu.
W związku z tym ODIHR odradza wprowadzanie jakiegokolwiek mechanizmu poświadczenia bezpieczeństwa dla sędziów i prokuratorów przeprowadzanego przez służby bezpieczeństwa narodowego lub inny organ wykonawczy w świetle jego potencjalnego naruszenia niezależności sądów i prokuratorów. W przypadku naruszenia bezpieczeństwa lub niewłaściwego obchodzenia się z informacjami niejawnymi przez sędziów lub prokuratorów, istniejące procedury dyscyplinarne i/lub karne i sankcje, proporcjonalne do wagi przestępstwa, powinny być wykorzystywane lub wzmacniane, jeśli jest to konieczne, aby skuteczniej rozwiązywać takie problemy.
Jeżeli jednak ustawodawca wykaże konieczność wprowadzenia mechanizmu poświadczenia bezpieczeństwa dla sędziów i prokuratorów, ODIHR wskazał, jakie powinny temu towarzyszyć odpowiednie zabezpieczenia, które pozwolą uniknąć ryzyka nadmiernych wpływów politycznych lub nacisków na wymiar sprawiedliwości i prokuraturę.
Należy zwrócić szczególną uwagę na jasne i precyzyjne określenie zakresu osobowego takiego zezwolenia – na zasadzie ad hoc, wymaganego do wykonywania ich funkcji lub obowiązków, a także charakteru i warunków oraz ram instytucjonalnych, aby uniknąć ryzyka arbitralnego stosowania przez władze publiczne oraz dopilnować, aby w procesie poświadczenia bezpieczeństwa nie doszło do niepotrzebnego naruszenia niezależności sądów i prokuratury.
Wymogi i procedury powinny zostać określone w publicznie dostępnych przepisach, należycie uzasadnione i proporcjonalne do celu weryfikacji.
1. Poświadczenie bezpieczeństwa na zasadzie ad hoc wymagane do wykonywania funkcji lub obowiązków sędziów
Aby zmniejszyć ryzyko niepożądanego wpływu na niezależność sędziów i prokuratorów, poświadczenie bezpieczeństwa można uwzględnić jedynie w przypadku tych sędziów, którzy wyrażą chęć rozpatrywania spraw dotyczących informacji niejawnych lub gdy mogą potrzebować dostępu do informacji niejawnych i postępowania z nimi w ramach wykonywania funkcji, lub obowiązków sądowych.
Władze mogą rozważyć wymaganie poświadczenia bezpieczeństwa wyłącznie w przypadku informacji ściśle tajnych/tajnych, a nie w przypadku wszystkich poziomów informacji niejawnych.
2. Poświadczenie bezpieczeństwa przez kompetentny, niezależny i bezstronny organ
Jednym z kluczowych zabezpieczeń byłoby posiadanie kompetentnego, niezależnego i bezstronnego organu odpowiedzialnego za proces poświadczania bezpieczeństwa bezpośrednio przeprowadzający proces poświadczania bezpieczeństwa. Taką rolę mogłyby pełnić: samorząd sądowy lub prokuratorski lub inny niezależny podmiot, a nie organ wykonawczy, lub agencja bezpieczeństwa (taka jak wywiad lub służba bezpieczeństwa). Informacje gromadzone przez ten (niezależny) organ muszą być ograniczone, zarówno z prawnego, jak i praktycznego punktu widzenia, do zakresu, który jest ściśle niezbędny do celów procesu poświadczenia bezpieczeństwa.
Wskazane byłoby także szczegółowe uregulowanie w prawie kluczowych zabezpieczeń merytorycznych i proceduralnych zapewniających jego niezależność, czyli:
– składu i trybu powoływania członków organu;
– czasu trwania mandatu członków;
– uprawnień tego organu;
– gwarancji sprawiedliwego procesu;
– zasad podejmowania decyzji oraz sposobu weryfikacji samych członków.
Nawet jeżeli organ wykonawczy lub służba bezpieczeństwa uczestniczy w procesie poświadczenia bezpieczeństwa prowadzonego przez inny (niezależny) organ, jego rola musi być precyzyjnie określona przez prawo i ograniczona do celów procesu poświadczenia bezpieczeństwa. Jego zaangażowanie powinno być minimalne i nie powinno mieć decydującego głosu w kwestii wydania poświadczenia bezpieczeństwa sędziemu lub prokuratorowi.
3. Precyzyjne warunki, wymogi i gwarancje dotyczące poświadczenia bezpieczeństwa
Warunki i zasady poświadczenia bezpieczeństwa powinny być jasno i precyzyjnie określone w prawie, aby uniknąć ryzyka arbitralnego stosowania przez władze publiczne, w szczególności organ odpowiedzialny poświadczenia bezpieczeństwa. Wymogi i procedura powinny być również należycie uzasadnione.
Ponadto organ odpowiedzialny za poświadczenie bezpieczeństwa nie powinien mieć uprawnień do jednostronnego podejmowania decyzji o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa w związku z zarzutami niespełniania kryteriów poświadczenia bezpieczeństwa, bez odpowiedniego uzasadnienia i gwarancji należytego procesu dla wspomnianego sędziego, w tym możliwości zakwestionowania wystąpienia przed niezależnym i bezstronnym sądem.
4. Mechanizmy i wewnętrzne zabezpieczenia oraz środki zapewniające przestrzeganie przez służby bezpieczeństwa standardów praw człowieka
Powinny istnieć mechanizmy i procedury kontroli wewnętrznej i nadzoru zewnętrznego nad służbami bezpieczeństwa, aby zapewnić, że organy te działają zgodnie z prawem i standardami praw człowieka oraz odpowiednimi przepisami sądowymi i niezależnością prokuratury.
Służby bezpieczeństwa powinny podlegać zewnętrznemu nadzorowi sprawowanemu przez niezależny organ posiadający uprawnienia i zasoby do sprawdzania, w jaki sposób służby bezpieczeństwa przyczyniają się do procedur poświadczania bezpieczeństwa pracowników wymiaru sprawiedliwości i prokuratury.
Takim środkom i strukturze instytucjonalnej powinny towarzyszyć konkretne inicjatywy w zakresie rozwoju potencjału personelu bezpieczeństwa/wywiadu, aby uwrażliwić go na znaczenie poszanowania praw człowieka oraz niezależności sądów i prokuratury podczas wykonywania swoich funkcji. Właściwym pracownikom należy także zapewnić odpowiednie wskazówki i/lub narzędzia dotyczące sposobu wykonywania swoich funkcji w sposób zgodny z prawami człowieka.
