PoPrawny Poznański serwis prawny
Powiązane artykuły
13 września 2024 Sejm uchwalił pakiet ustaw sanujących sytuację w Trybunale Konstytucyjnym, zdemolowanym na skutek sekwencji działań prowadzonych wobec niego przez poprzednią większość parlamentarną od listopada 2015 r.
Jeden z elementów procesu sanacji ukształtowanego przez te ustawy (Ustawę o Trybunale Konstytucyjnym i Ustawę – Przepisy wprowadzające Ustawę o Trybunale Konstytucyjnym) polega na uregulowaniu statusu orzeczeń, w których wydaniu uczestniczyły „osoby nieuprawnione do orzekania”, powszechnie określane jako dublerzy. Kwestia ta pojawia się w kontekście wykonania wyroku ETPC w znanej sprawie XeroFlor przeciwko Polsce. Trybunał orzekł o naruszeniu prawa skarżącej spółki do rzetelnego procesu. Jej prawo do „sądu ustanowionego ustawą” w znaczeniu art. 1 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka zostało naruszone, ponieważ Trybunał Konstytucyjny w składzie ustanowionym z naruszeniem Konstytucji odmówił rozpoznania jej skargi konstytucyjnej. Powołany do składu orzekającego Mariusz Muszyński został wybrany przez Sejm VIII kadencji na stanowisko sędziowskie w Trybunale Konstytucyjnym, które zostało już obsadzone przez innego sędziego wybranego przez poprzedni Sejm.
Niniejsze uwagi dotyczyć będą standardu strasburskiego w przedmiocie możliwości podważania prawomocnych orzeczeń sądowych. Poza zasięgiem rozważań pozostaną szczegółowe kwestie dotyczące zgodności rozwiązań przyjętych w obu wspomnianych ustawach z Konstytucją.
Na wstępie pozwolę sobie uczynić uwagę ogólną na temat ryzyk związanych z procesem przywracania praworządności.
W debacie na ten temat pojawiają się opinie, że odpowiednie przepisy sanujące polskie prawo powinny być tak sformułowane, aby uniknąć w przyszłości problemów z – hipotetycznymi na razie – skargami do Trybunału w Strasburgu na orzeczenia krajowe wydane na podstawie tych przepisów.
To podejście jest oczywiście uzasadnione. Nie powinniśmy jednak tracić z pola widzenia, że ryzyka takiego nie da się wyeliminować. Przedmiotem orzekania przez ETPC jest badanie zasadności zarzutu naruszenia praw gwarantowanych przez Konwencję w konkretnych okolicznościach wobec konkretnego skarżącego. Nie możemy przewidzieć, jakie zarzuty, jakie stany faktyczne i jaki szczególny kontekst prawny będą przedmiotem rozpoznania w ewentualnych przyszłych takich skargach. Nie da się uchylić całkowicie ryzyka, że na tle konkretnych stanów faktycznych i tak Strasbourg wyda w przyszłości orzeczenia stwierdzające naruszenie praw skarżących w wyniku zastosowania przepisów sanacyjnych. Jest tak tym bardziej istotne, że skarga strasburska nie jest – w odróżnieniu od polskiej skargi konstytucyjnej – „skargą na przepis/normę prawną”, ale dotyczy także sposobu zastosowania przepisu. Już sam sposób jego zastosowania może naruszać Konwencję nawet wtedy, kiedy treść normy prawa krajowego nie jest z Konwencją niezgodna.
Te uwagi nabiorą aktualności, jeżeli zaskarżona przez prezydenta Dudę Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym i Ustawa – Przepisy Wprowadzające wejdą w życie.
Powyższe zastrzeżenie dotyczy także sposobu uregulowania statusu neosędziów. Jak wiemy, ETPC orzekł już był w wyroku Advance Pharma przeciwko Polsce o naruszeniu prawa do sądu ustanowionego ustawą na skutek udziału neosędziów w postępowaniu. Obawy o to, że w przyszłych ewentualnych skargach neosędziów do ETPC orzeknie on o naruszeniu ich praw na skutek ewentualnego usunięcia z zawodu albo uznania awansu udzielonego przez neoKRS za nieskuteczny, nie wydają się uzasadnione. Jaki jest bowiem dobry powód, zgodny z przedmiotem i celem Konwencji, aby nieusuwalności sędziów powołanych z naruszeniem prawa ETPC miał udzielić takiej samej ochrony, jakiej udziela nieusuwalności sędziów powołanych legalnie? Tym bardziej, że owo naruszenie prawa w procesie powoływania sędziów przez neoKRS nie miało charakteru jednostkowego i incydentalnego, ale systemowy. Ponadto zmiany sposobu powoływania sędziów na podstawie ustawy o neo-KRS z grudnia 2017 r. odbywały się w kontekście całościowej operacji mającej na celu osłabienie chronionej przez Konwencję niezawisłości i niezależności sędziowskiej. Ten kontekst zapewne nie umknie Trybunałowi z pola widzenia także przy ocenie przyszłych ewentualnych skarg neosędziów usuniętych ze stanowisk na skutek zastosowania – na razie tylko dyskutowanych, a ciągle jeszcze nieuchwalonych – przepisów sanujących sytuację w wymiarze sprawiedliwości. Wiemy bowiem, że Trybunał ocenia przedłożone mu skargi w świetle okoliczności sprawy „widzianych jako całość” (seen as a whole).
Konieczne zatem jest odróżnienie standardu konwencyjnego, który ma zastosowanie do sytuacji, wynikłych w toku przywracania praworządności i który ustawodawca krajowy powinien starać się zachować, od nazbyt już kurczowego trzymania się starań, mających na celu uniknięcie w przyszłości niekorzystnych dla Polski rozstrzygnięć strasburskich na tle rozmaitych rozwiązań prawnych przyjętych w ramach przywracania praworządności.
W debacie towarzyszącej tworzeniu tekstu obu wspomnianych ustaw dużo uwagi poświęcono statusowi orzeczeń wydanych z udziałem dublerów. Ostatecznie Art. 10 ust. 1 Ustawy – Przepisy Wprowadzające ustawę o Trybunale Konstytucyjnym przewiduje, że wyroki Trybunału, wydane w składzie, w którym zasiadała osoba nieuprawniona do orzekania, czyli sędzia dubler, a także osoba wybrana na jej miejsce, zwane dalej „osobami nieuprawnionymi do orzekania”, są nieważne i nie wywierają skutków określonych w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji.
Nie przysługuje im zatem przymiot ostateczności ani mocy powszechnie obowiązującej.
Jak można było się spodziewać, prezydent Duda skierował oba projekty ustaw do tego samego Trybunału Konstytucyjnego, którego upadek stał się impulsem do prac nad oboma projektami.
Przedmiotem prezydenckiej troski są także przepisy Art. 10 Ustawy Przepisy Wprowadzające. Na stronie internetowej prezydenta w podsumowaniu wniosku dotyczącego obu projektów czytamy, że
Próba pozbawienia przez ustawodawcę orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego skutków prawnych wynikających wprost z Konstytucji (art. 190 ust. 1), tj. mocy powszechnie obowiązującej (…) jest wydarzeniem bez precedensu w demokratycznym państwie prawnym.
Abstrahując od pewnego zdumienia nagłym zainteresowaniem prezydenta dla demokratycznego państwa prawa, sytuacja wymaga przypomnienia standardu Trybunału w Strasburgu dotyczącego mocy obowiązującej prawomocnych orzeczeń sądowych.
ETPC zajmował się tą kwestią w przeszłości najczęściej (ale nie tylko) w sprawach dotyczących instytucji podobnych tak zwanej „rewizji nadzwyczajnej” która istniała w czasach komunizmu w wielu systemach prawnych. Skarga wnoszona przez prokuraturę (lub inny organ władzy wykonawczej, np. ministra sprawiedliwości) po zakończeniu postępowania prawomocnym wyrokiem służyła swoistej korekcie wyroków, w których sąd, zdaniem władzy wykonawczej lub monopartii, przekroczył granice tego, co aktualna władza uważała za politycznie dopuszczalne. Był to mechanizm pozasądowej korekty orzeczeń sądowych.
Długotrwały standard ukuty przez Trybunał w Strasburgu polega, jak wiemy, na dość oczywistym uznaniu, że jednym z podstawowych aspektów rządów prawa jest zasada pewności prawa. Wymaga ona między innymi, aby prawomocne orzeczenie sądowe nie było następnie kwestionowane. Zgodnie z art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który gwarantuje prawo do rzetelnego procesu sądowego, zasada pewności prawnej wyraża się również w tym, że żadna ze stron nie jest uprawniona do uzyskania wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem wyłącznie w celu uzyskania ponownego rozpoznania. „Prawo do sądu byłoby (…) iluzoryczne, gdyby system prawny zezwalał na uchylenie prawomocnego orzeczenia sądowego przez sąd wyższej instancji – w szczególności na wniosek organu władzy publicznej” (n.p. ETPC, Ryabykh przeciwko Rosji, § 56, i późniejsze orzecznictwo).
Nie wyklucza to per se istnienia nadzwyczajnych środków odwoławczych. Trybunał podkreśla jednak, że taki środek nadzwyczajny nie może być „zwykłą apelacją w przebraniu” (an appeal in disguise), której celem byłoby jedynie ponowne zbadanie tych samych faktów i dokonanie nowej oceny prawnej. Podejście to zostało zastosowane również w znanym wyroku Trybunału w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce, gdzie skarga nadzwyczajna była właśnie takim środkiem: ukrytą apelacją.
Odejście od zasady, że prawomocne orzeczenie sądowe ma charakter ostateczny, może być uzasadnione – ale tylko wtedy, gdy wymagają tego okoliczności, według słów Trybunału, „o istotnym i przekonującym charakterze”. Odejście od zasady pewności prawa jest zgodne z wymogami art. 6 ust. 1 Konwencji tylko wtedy, gdy jest uzasadnione naglącą potrzebą społeczną, a nie jedynie puryzmem prawnym – podkreśla Trybunał.
Ani nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego ani sposób oceny dowodów przez sąd nie stanową wad fundamentalnych, które by mogły uzasadniać na gruncie standardu strasburskiego podważenie prawomocnego orzeczenia sądu. Sam fakt, że wynik postępowania jest oceniany negatywnie przez organ władzy publicznej podejmujący decyzję w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (lub podejmujący decyzję w sprawie takiego wniosku strony) tym bardziej nie może być uznany za wystarczający powód wznowienia postępowania.
Do fundamentalnych wad postępowania uzasadniających jego wznowienie należeć będą: działanie przez sąd poza zakresem kompetencji, poważne naruszenia procedury sądowej lub nadużycie władzy. W szczególności Trybunał zakwalifikował jako „fundamentalne”, a tym samym uzasadniające wszczęcie nadzwyczajnego postępowania odwoławczego w odniesieniu do prawomocnego orzeczenia:
- orzekanie przez sąd inny niż właściwy dla danego rodzaju sprawy;
- pominięcie dowodów kluczowych dla ustalenia stanu faktycznego i wyniku postępowania;
- niepowiadomienie oskarżonego o toczącym się postępowaniu.
Ustalenie przez Trybunał strasburski, czy postępowanie było w ten sposób zasadniczo wadliwe, a tym samym, czy wydany w nim prawomocny wyrok może zostać zakwestionowany za pomocą nadzwyczajnego środka w sposób zgodny ze standardem Konwencji, ma zazwyczaj charakter sytuacyjny i zależy od okoliczności sprawy postrzeganej jako całość. Czynniki, które Trybunał bierze pod uwagę przy ocenie są między innymi – ale nie łącznie – następujące :
- czy sposób, w jaki została podjęta decyzja o wznowieniu postępowania, naruszył istotę prawa skarżącego do rzetelnego procesu sądowego;
- czy postępowanie prowadzące do uchylenia prawomocnego orzeczenia sądowego było zgodne z wymogami prawa krajowego;
- jaki był wpływ wznowienia i wszelkich późniejszych postępowań na indywidualną sytuację strony i stan prawny ukształtowany na skutek pierwotnego postępowania;
- jakie były powody, dla których władze krajowe uchyliły prawomocne orzeczenie sądowe w sprawie skarżącego ;
- dostępność ewentualnego odszkodowania na terenie prawa krajowego oraz czy zostało rzeczywiście zasądzone – jeżeli szkoda poniesiona przez skarżącego ma charakter majątkowy;
- czy postępowanie przed sądem ponownie rozpatrującym sprawę zapewnia gwarancje proceduralne rzetelnego procesu określone w art. 6 § 1 i zapewnia ogólną rzetelność postępowania jako całości.
Najważniejszym z tych kryteriów jest to, czy uprawnienie do decydowania o wznowieniu postępowania i następnie przeprowadzenie go w trybie procedury nadzwyczajnej było wykonywane przez władze w sposób zapewniający, na ile to możliwe, właściwą równowagę pomiędzy interesami jednostki a potrzebą zapewnienia skuteczności wymiaru sprawiedliwości. Zasada rzetelnej równowagi (fair balance) między prawami indywidualnymi/interesem zbiorowym jest jedną z naczelnych zasad przyświecających orzecznictwu Trybunału strasburskiego.
Podczas gdy potrzeba naprawienia błędów sądowych może, co do zasady, stanowić uzasadnioną przyczynę podważenia mocy obowiązującej prawomocnego orzeczenia sądowego, państwo nie może decydować o tym w sposób arbitralny. Zakaz arbitralności w działaniu władz publicznych także stanowi jedną z zasad Konwencji, wysłowioną w wielu orzeczeniach.
Ponadto Trybunał podkreśla, że ryzyko błędu popełnionego przez organ władzy publicznej w postępowaniu sądowym musi być ponoszone przez państwo, zwłaszcza gdy w grę nie wchodzi interes prywatny inny niż interes samej strony. Wszelkie błędy popełnione przez sąd w pierwotnym postępowaniu nie mogą być naprawiane kosztem strony postępowania.
Możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy została również uznana przez Komitet Ministrów za gwarancję restitutio in integrum, w szczególności w kontekście wykonywania wyroków Trybunału. W Rekomendacji nr R (2000) 2 w sprawie ponownego rozpatrzenia lub wznowienia niektórych spraw na szczeblu krajowym w następstwie wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Komitet wezwał państwa członkowskie do zapewnienia, że ich krajowe systemy prawne przewidują procedurę, zgodnie z którą sprawa może zostać ponownie rozpatrzona lub wznowiona.
W świetle podejścia Trybunału jest jasne, że wyrok wydany przez skład, którego nie można uznać za „sąd ustanowiony ustawą” w rozumieniu art. 6, stanowi fundamentalną wadę proceduralną.
Wniosek ten jest dodatkowo wzmocniony przez wyrok Trybunału w sprawie Ástráðsson przeciwko Islandii. W wyroku tym Trybunał podkreślił nierozerwalny związek między gwarancją, że sąd powinien być „ustanowiony przez prawo”, a zasadą niezależności i niezawisłości sądu – które to gwarancje mają fundamentalne znaczenie dla rzetelności każdego postępowania sądowego. Gwarancja ta nie ma zatem jedynie charakteru technicznego.
Standard strasburski dostarcza więc poważnych argumentów na rzecz tezy, że dopuszczalne jest w określonych sytuacyjnie okolicznościach i z poszanowaniem zakazu arbitralności odstępstwo od zasady ostateczności orzeczeń sądowych – także wtedy, gdy są to orzeczenia sądu konstytucyjnego dotknięte zasadniczą wadą proceduralną.
Przewidziane w projekcie ustawy Przepisy Wprowadzające rozwiązanie, zgodnie z którym prawomocne orzeczenia sądowe będą uznawane za nieważne nie w drodze wznowienia postępowania, ale ex lege, nigdy nie zostało zbadane przez Trybunał.
Nie pozostaje nam zatem nic innego, jak oceniać to rozwiązanie pod kątem standardu, a nie tylko traktując jako wzór orzekania ocenę prawną dokonaną przez Trybunał w podobnej sytuacji – co byłoby znacznie łatwiejsze – bo takich podobnych sytuacji po prostu nie mamy.
Przychodzą mi na myśl jako najbardziej podobne wyroki ETPC w sprawach Druon i Maurice przeciwko Francji oraz Pressos Compania Naviera przeciwko Belgii, w których doszło do interwencji ustawodawczej w odniesieniu do spraw zawisłych przed sądami krajowymi. Ustawodawca zniósł niektóre rodzaje roszczeń wniesionych przez skarżących i utraciły one podstawę w prawie materialnym, po czym sądy oddaliły ich roszczenia w oparciu o te ustawy. Trybunał orzekł, że doszło do naruszenia art. 6 Konwencji. Jednakże w tych sprawach sytuacja faktyczna różniła się zasadniczo od rozwiązania przyjętego w Ustawie – Przepisy Wprowadzające. Ustawa ta nie znosi bowiem żadnych konkretnych roszczeń ani uprawnień o charakterze materialnym czy proceduralnym.
Powstaje pytanie, czy wymogi sformułowane przez ETPC w przedmiocie utrzymania w mocy prawomocnych orzeczeń sądowych i późniejszego ich „ubezskuteczniania” zostały wzięte pod uwagę, jeśli zastosujemy je do oceny art. 10 Ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Trybunale Konstytucyjnym.
W mojej ocenie przepisy te uwzględniają standardy ETPC.
Na wstępie należy uczynić zastrzeżenie, że praktyczny efekt zastosowania art. 10 ustawy ograniczony będzie do tych wyroków, w których TK w niewłaściwym składzie orzekł o niekonstytucyjności przepisów prawa. W tych sprawach, w których wydał wyrok, potwierdzający, że nie są one niezgodne/są zgodne z Konstytucją – art. 10 w istocie nie ma na nie wpływu i niczego nie zmienia. Jest bowiem oczywiste, że przepisy takie pozostają w mocy.
Wyroki o uznaniu przepisów za niezgodne z Konstytucją wydane z udziałem dublerów nie wywołują skutków wskazanych w art. 190 Konstytucji. Te kryteria przewidziane w art. 10 ust. 1 są jasno określone. Ich zastosowanie nie wymaga dokonywania zabiegów interpretacyjnych, one bowiem mają charakter czysto formalny. Wystarczy bowiem udział w składzie osoby nieuprawnionej do orzekania, aby wyrok nie wywołał skutków przewidzianych w art. 190 ust. 1 Konstytucji.
Rozwiązanie to ma zatem charakter automatyczny, jako że stosuje się do wszystkich orzeczeń dotkniętych wadą udziału osoby nieuprawnionej do orzekania – ale nie rodzi ryzyka arbitralności.
Powody uchylenia prawomocności wyroków nie są podyktowane okolicznościami odnoszącymi się wyłącznie do konkretnej sprawy – jak ma to zwykle miejsce w przypadku, gdy wznowienie postępowania / nadzwyczajne postępowanie odwoławcze jest jedyną możliwością naprawienia sytuacji. Wręcz przeciwnie, mają one charakter systemowy.
Nie bez znaczenia jest, że środki przewidziane w ustawie Przepisy Wprowadzające nie są zawieszone w próżni. Legitymację dla nich stanowi wyrok ETPC w sprawie Xero Flor i mają one charakter tzw. środków generalnych zmierzających do wykonania wyroku zgodnie z obowiązkiem określonym w art. 46 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
Wyroki sądowe i decyzje administracyjne wydane w sprawach indywidualnych w drodze wznowienia postępowania na podstawie stanu prawnego wytworzonego przez orzeczenia TK, które utraciły moc, gdyż zostały wydane w niewłaściwym składzie, pozostają w mocy zgodnie z art. 10 ust. 4. Zapewnia to poszanowanie praw nabytych i odpowiada wymogowi uwzględnienia indywidualnej sytuacji prawnej jednostki przy decydowaniu o tym, czy orzeczenie może zostać wzruszone. Uwzględnienie takie odbywa się tutaj w drodze decyzji ustawodawcy, przyjmującej prymat interesu indywidualnego.
Nie mamy zatem do czynienia z pozbawieniem orzeczeń mocy obowiązującej w sposób, dyktowany jedynie przez „puryzm prawny” – który ETPC krytykuje jako niezapewniający właściwej równowagi między interesem ogólnym i jednostkowym.
Ogłoszenie w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy wykazu orzeczeń Trybunału, których dotyczy działanie art. 10 ust. 1, zapewnia obywatelom praktyczny instrument mający na celu umożliwienie stronom realizacji ich praw w praktyce w sposób przewidziany w ustawie. Należy podkreślić krótkość tego terminu. Im jest on krótszy, tym lepiej, gdyż ogranicza czas niepewności prawnej stron, które mogą mieć powody do obaw, że ustawa wpłynie na ich sytuację. Zgodnie ze standardem strasburskim im dłużej bowiem trwa stan niepewności prawnej, tym większe jest ryzyko naruszenia prawa podmiotowego gwarantowanego przez Konwencję.
Żaden z przepisów projektu nie uniemożliwia osobom i podmiotom uprawnionym do wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wnoszenia nowych spraw dotyczących norm prawnych uznanych za niezgodne z Konstytucją przez ten Trybunał orzekający w niewłaściwym składzie do tego samego Trybunału – tym razem orzekającego we właściwym składzie. Art. 10 ust. 3 otwiera drogę do ponownego procedowania przed TK. Tym samym zagwarantowane jest prawo dostępu do Trybunału Konstytucyjnego w celu rozpoznania sprawy przez sąd spełniający wymogi statuowane przez Art. 6 ust. 1 Konwencji.
Last but not least, trzeba odnotować stanowisko Komitetu Ministrów Rady Europy z 24 września 2024 w przedmiocie statusu wyroków wydanych z udziałem dublerów sformułowane w toku oceny pracy nad przyjęciem tzw. środków generalnych w kontekście wykonywania wyroku Xero Flor. Podsumowując przebieg prac prowadzonych w Polsce nad wykonaniem tego wyroku, zauważył on, że
w świetle złożoności sprzecznych interesów, które należy rozważyć, powyższe propozycje [zawarte w Ustawie – Przepisy wprowadzające] wydają się być w stanie spełnić wymogi niniejszego wyroku w odpowiednich aspektach. W tym kontekście ważne wydaje się zachęcenie władz do zapewnienia, aby możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie miała negatywnego wpływu na prawa osób trzecich nabyte w dobrej wierze.
Magda Krzyżanowska-Mierzewska
Autorka – r.pr., w OIRP Gdańsk, przewodnicząca Komisji Praw Człowieka i Prawa Publicznego. 1993-2018 – prawniczka w Kancelarii Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, 2012-2918 Przewodnicząca Human Rights Review Panel w EULEX, EU Rule of Law Mission in Kosovo; członkini Zespołu Ekspertów Prawnych Fundacji Batorego, współautorka (z Jerzym Krzyżanowskim) nagrodzonej Nagrodą Historyczną „Polityki” książki „Według ojca, według córki” (2010 ) i (z Aldoną Wiśniewską) „Olga, córka Wilka” (2019).
Źródło:monitorkonstytucyjny.ue
