PoPrawny Poznański serwis prawny
Powiązane artykuły
Ambasadorowie RP: Prezydenta Nawrockiego i jego kancelarii wizja Unii Europejskiej
Prezes Jarosław Kaczyński od około 10 lat zapowiadał przedłożenie przez prawicę projektu traktatu rewizyjnego („traktatu europejskiego”), który miałby ukazywać całościową koncepcję reformy Unii Europejskiej. Nic z tego nie wyszło. Skończyło się na antyunijnych pohukiwaniach, obraźliwej retoryce, groteskowych działaniach, wspominanych obecnie pod nazwą formuły „27:1”, naruszaniu powszechnego standardu praworządności. Wysoce szkodliwa działalność zdominowanego przez polityków PiS pseudo-Trybunału Konstytucyjnego, podważa fundamenty Unii Europejskiej, za co polski podatnik musi jeszcze zapłacić ponad 2 mld złotych kar i co zasadnie określane było jako „prawny Polexit”.
2.
Karol Nawrocki w toku kampanii wyborczej wpisał się w ten nurt antyunijnej argumentacji, zajmując skrajne radykalne stanowisko. Kontynuuje takie podejście jako Prezydent RP, nie bacząc na toczącą się w Ukrainie wojnę, łącząc je z narracją antyniemiecką. Znalazło to skrajny wyraz w jego wystąpieniu 11 listopada br., w dniu Święta Narodowego, w którym Prezydent pominął zagrożenie wynikające z agresywnej polityki Rosji i wojny w Ukrainie, a upatrywał je głównie w „obcych agendach Unii Europejskiej”, które miałyby przejmować „polską wolność, niepodległość i suwerenność”.
3.
Wicepremier i Minister Spraw Zagranicznych Radosław Sikorski, w przemówieniu wygłoszonym 19 listopada br. w Sejmie, odniósł się bardzo krytycznie do antyunijnej narracji Prezydenta Nawrockiego, podkreślając, że nacjonalistyczne poglądy Nawrockiego są dla Polski wysoce szkodliwe, przygotowują bowiem „psychologiczny i polityczny grunt pod wyjście z UE, pod Polexit”. Zwrócił również uwagę na to, że – stosownie do Konstytucji RP – Prezydent reprezentuje Polskę w stosunkach międzynarodowych, natomiast to rząd prowadzi m.in. politykę zagraniczną Państwa, w tym nadzoruje stosunki z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi. Tak więc, wypowiadając się w duchu antyunijnym, Prezydent Nawrocki nie reprezentuje stanowiska Polski, „a jedynie swoje własne i swojej kancelarii”.
4.
Można zakładać, że wygłoszone parę dni później, 24 listopada br. na Uniwersytecie Karola w Pradze, przemówienie Prezydenta Nawrockiego miało być rodzajem reakcji na powyższe oceny Ministra Sikorskiego. Zgłoszone w tym przemówieniu „w imieniu Polski” propozycje zmian w ustroju Unii Europejskiej i kategoryczne stanowiska co do sposobu działania Unii można byłoby przemilczeć. Nie były one bowiem z rządem uzgadnianie i w żaden sposób nie odzwierciedlają stanowiska rządu. Pozostają więc „osobistą koncepcją Prezydenta Nawrockiego i jego kancelarii”.
Mogą jednak wzbudzać zainteresowanie przede wszystkim z tego względu, że prawa strona sceny politycznej do tej pory kategorycznie odrzucała możliwość podjęcia dyskusji nad reformą ustroju UE, zapoczątkowanej wielką debatą obywatelską w ramach Konferencji w sprawie przyszłości Europy (2021-2022), której główne postulaty zostały ujęte w rezolucji Parlamentu Europejskiego z 23 listopada 2023 r. Prawica zgłosiła wówczas nawet projekt uchwały Sejmu „w sprawie zatrzymania niebezpiecznych dla Rzeczypospolitej Polskiej zmian” w unijnych Traktatach, wsparty kuriozalnym uzasadnieniem.
5.
Już więc z tego względu wynurzenia Prezydenta Nawrockiego na temat reformy ustrojowej UE mogą wzbudzić zainteresowanie, przełamuje on bowiem dotychczasowe stanowisko PiS krytykujące w czambuł dyskutowane propozycje i odrzucające kategorycznie wszelką dyskusją. Trudno oprzeć się również wrażeniu, że Prezydent Nawrocki chciałby złagodzić nieco swoją dotychczasową radykalną narrację antyunijną. Stwierdza bowiem w przemówieniu, że „Unia Europejska jest naszym naturalnym środowiskiem politycznym”, zaznaczając zarazem, że „nie jest to Unia naszych marzeń”. Przy czym w przemówieniu Nawrockiego trudno dopatrzeć się – jak to zapowiada – „polskiego programu dla Unii Europejskiej”. Jest to raczej zbiór wyrwanych z kontekstu postulatów, poprzedzonych – charakterystycznymi dla narracji prawicowej – spekulacjami na temat „pewnych sił”, które mają dążyć do scentralizowania UE w taki sposób, aby pozbawić państw członkowskich suwerenności, za wyjątkiem dwóch największych państw (nie trzeba się bardzo domyślać, że chodzi o Niemcy i Francję). Nie zabrakło również typowych dla narracji prawicowej rozważań o dominującym w UE mainstreamie ideologicznym, mającym być źródłem wszelkich nieszczęść, w przeciwieństwie do konserwatywnego „stronnictwa reform”, zapowiadającego świetlaną przyszłość Unii.
6.
Prezydent Nawrocki nie zastanawia się przy tym głębiej nad znaczeniem – przytoczonych przez niego w przemówieniu – dwóch zasad, określających działanie Unii jako organizacji międzynarodowej: zasady mówiącej o państwach jako „władcach traktatów” oraz związanej z nią zasady kompetencji powierzonych. Otóż Unia Europejska jest organizacją międzynarodową (międzypaństwową), ustanowioną przez państwa na mocy umów międzynarodowych, określających jej strukturę (organy), zasady działania, sposób podejmowania decyzji oraz zakres powierzonych jej kompetencji. To państwa decydują o tych zasadniczych sprawach, jeśli zaś im to nie odpowiada, mogą swobodnie Unię opuścić (vide Brexit).
Przystąpienie państwa do Unii Europejskiej jest decyzją suwerena (w Polsce wyrażonej w referendum akcesyjnym, które miało charakter wiążący – uczestniczyło w nim ponad 50% uprawnionych do głosowania) i nie jest – podobnie jak wiązanie się innymi umowami międzynarodowymi – ograniczeniem suwerenności, lecz powierzeniem pewnych kompetencji organów władzy państwowej na rzecz (w tym przypadku) organizacji międzynarodowej. Są to podstawowe zasady obowiązujące również w odniesieniu do Unii Europejskiej. Nic nie wskazuje na to, aby ktokolwiek miał zamiar zmienić ten stan prawny.
7.
Objaśnić należy dodatkowo, że sprzeczność między podległością państwa prawu międzynarodowemu a suwerennością państwa jest pozorna i wynika z nieporozumień. Suwerenności państwa nie należy utożsamiać z władzą lub z katalogiem (rdzeniem) kompetencji, ponieważ zakres ten jest w przypadku każdego państwa zróżnicowany. Suwerenność państwa to jakościowy (nie ilościowy) atrybut jego władzy, wykonywanej w ramach wiążącego je prawa krajowego i międzynarodowego.
Suwerenność państwa nie dotyczy zatem zakresu władzy, a jedynie sposobu jej wykonywania – władza ta nie jest absolutna i nieograniczona. W relacjach zewnętrznych podległość prawu międzynarodowemu jest elementem ochrony suwerenności państw.
Stopniowanie suwerenności (opinie o jej ograniczaniu lub dzieleniu) musiałoby oznaczać, że istnieją państwa suwerenne w 60 albo 80 procentach. Wykonywane, dzielone lub ograniczane są kompetencje państwa a nie jego suwerenność (podobnie nie da się dzielić równości lub sprawiedliwości). Innymi słowy prawo międzynarodowe, podobnie jak konstytucja narodowa, nie ograniczają suwerenności państwa.
O ile zaciąganie międzynarodowoprawnych zobowiązań jest politycznym wyrazem swobodnie wykonywanej władzy, o tyle przestrzeganie wiążącego prawa międzynarodowego, a zwłaszcza jego nieprzestrzeganie, nie mieści się w pojęciu suwerenności. Naruszania wiążącego prawa nie można uzasadniać koncepcjami tzw. demokracji suwerennej Putina albo Americafirst Trumpa. Takie naruszenia podważają międzynarodowa wiarygodność Suwerena. Są to możliwie najgorsze wzorce dla Polski.
8.
Prezydent Nawrocki nie odniósł się natomiast w swoim przemówieniu do podstawowych wyzwań z jakimi obecnie konfrontowana jest UE i jej państwa członkowskie; jeśli chodzi o wyzwania instytucjonalne, to pominął fundamentalną kwestię reform przebiegających w ramach strefy euro (oddziałujących na całą Unię), dyskusję nad umocnieniem mechanizmów stojących na straży praworządności w państwach członkowskich, czy nakierowanych na umocnienie roli Parlamentu Europejskiego w UE. Jeśli natomiast chodzi o zasadnicze wyzwania natury politycznej, to trudno znaleźć w przemówieniu precyzyjne rozważania związane przede wszystkim z agresją Rosji na Ukrainę, agresją jednocześnie skierowaną przeciwko systemowi bezpieczeństwa europejskiego, w tym spójności UE i NATO.
9.
Nie znajdziemy więc w przemówieniu odniesień do dyskusji nad ustanowieniem w ramach UE wspólnej obrony czy Europejskiej Unii Obronnej, natomiast zarzut występowania po stronie UE „ambicji rywalizowania z NATO w wymiarze bezpieczeństwa” jest niepoważny. Od czasu ustanowienia Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony UE na mocy Traktatu z Amsterdamu podstawą działania Unii było zagwarantowanie spójności i kompatybilności tej polityki z zasobami Sojuszu Północnoatlantyckiego. Obecne problemy w tej dziedzinie wynikają raczej z niejednoznacznych i nieobliczalnych działań administracji Trumpa. Nieodpowiedzialna i przesiąknięta fobiami antyniemieckimi jest wstrzemięźliwość Prezydenta Nawrockiego wobec programów mających wspierać współpracę przemysłów zbrojeniowych państw członkowskich (oraz – zakładać należy – rozwoju unijnego wspólnego rynku obronnego, umocnienia Europejskiej Agencji Obrony, szerszego wykorzystania „stałej współpracy strukturalnej” w ramach WPBiO). W obecnej sytuacji geopolitycznej, zwłaszcza wojny w Ukrainie oraz polityki administracji Trumpa o tendencjach izolacjonistycznych i prorosyjskich, Europa (Unia Europejska i koalicja chętnych) musi umocnić efektywność i spójność działania w tych dziedzinach, tak aby jak najszybciej uzyskać zdolność radykalnego umocnienia swojego wkładu w udzielaniu pomocy Ukrainie i w odparciu rosyjskiego agresora. Prezydent Nawrocki zdaje się tym samym dezawuować wielkie wsparcie finansowe ze strony UE dla rozwoju zdolności obronnych Polski oraz zaangażowanie Niemiec w umacnianie flanki wschodniej.
10.
Przechodząc do zwięzłego ustosunkowania się do konkretnych propozycji zgłoszonych przez Prezydenta Nawrockiego:
- Propozycja utrzymania zasady jednomyślności w tych obszarach decyzji unijnych, w których ona obecnie obowiązuje. Przypomnijmy, że Traktaty ustanawiające UE przewidują jednomyślność państw członkowskich w sprawach o zasadniczym znaczeniu, przypomnimy również, że same traktaty (w tym również traktaty akcesyjne i rewizyjne) wymagają ratyfikacji wszystkich państw członkowskich. Traktat z Lizbony rozszerzył natomiast możliwość (klauzule elastyczności) wprowadzenia formuły podejmowania przez Radę decyzji większością kwalifikowaną w obszarach, w których obowiązuje jednomyślność państw członkowskich. Podjęcie takiej decyzji przez Radę Europejską lub Radę UE wymaga niemniej jednomyślności państw członkowskich względnie jest kontrolowane przez parlamenty narodowe (a więc żadne decyzje w tej dziedzinie bez zgody Polski nie zapadną). Prezydent Nawrocki nie podaje jednak w swoim przemówieniu aktualnego kontekstu powyższego problemu – w bieżącej sytuacji politycznej dyskutowana jest zwłaszcza potrzeba umocnienia efektywności w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, w tym przede wszystkim w procedurze nakładania sankcji na Rosję i oligarchów Putina. Obecnie wymagana jest dla podjęcia takiej decyzji jednomyślność, co znacznie utrudnia podjęcie stosownych decyzji. Postulowane jest więc przejście w tej dziedzinie do podejmowania decyzji przez Radę UE większością kwalifikowaną (jest to możliwe, ponieważ Traktat o UE przewiduje taką możliwość – na mocy jednomyślnej decyzji Rady Europejskiej). Czy Polska w obecnej sytuacji politycznej nie powinna wesprzeć takiego postulatu? Czy w interesie Polski nie leży efektywna procedura nakładania na agresora rosyjskiego i na oligarchów Putina sankcji?
- Propozycja utrzymania zasady „jedno państwo – jeden komisarz” w odniesieniu do ustalania składu kolegium Komisji Europejskiej. Przypomnijmy, że obecnie Traktat o UE przewiduje (jako zasadę) zmniejszenie liczby komisarzy do dwóch trzecich liczby państw członkowskich, niemniej Rada Europejska może zadecydować inaczej (trzyma się ona konsekwentnie do tej pory zasady „jedno państwo-jeden komisarz”). Sprawa jest jednak bardziej złożona, niż to przedstawia Prezydent Nawrocki.
Już bowiem w toku przygotowania UE do „dużego” rozszerzenia (które objęło Polskę) i bez mała podwojenia liczby państw członkowskich, analizowano, czy efektywność działania Komisji Europejskiej nie wymagałaby zmniejszenia liczby komisarzy. Następstwem tych analiz było wprowadzenie wyżej wskazanej zasady (zakładającej docelowo zmniejszenie liczby komisarzy w stosunku do liczby państw członkowskich i ustanowienie w takim przypadku reguł rotacji elitarnej, tj. równiej dla wszystkich państw (dużych i małych). Polska zgodziła się wówczas (w toku prac nad Traktatem z Nicei) na takie rozwiązanie, pod warunkiem (zaakceptowanym), że nowe państwo członkowskie będzie miało zagwarantowanego „swojego” komisarza bezpośrednio po akcesie do UE. Nachodzące fale rozszerzenia („Unia 30+”) z pewnością przyczynią się do wznowienia dyskusji nad tą sprawą.
W tle dyskusji pozostaje dążenie dużych państw, aby w takim przypadku (rotacji) zagwarantować sobie „stałego” komisarza. Obecnie status Polski jest na tyle mocy, że będziemy w stanie skutecznie dążyć do dołączenia do grupy państw dużych(precedens już jest w sprawie systemu rotacji rzeczników generalnych w Trybunale Sprawiedliwości).
- Postulat wprowadzenia zakazu powoływania na najwyższe stanowiska w UE osób nieposiadających rekomendacji rządu swojego państwa pochodzenia. Przypomnijmy, że zasada taka obowiązuje w odniesieniu do obsady najważniejszych instytucji unijnych: w sądach unijnych, Trybunale Obrachunkowym, organach doradczych; w Radzie UE zasiadają ministrowie państw członkowskich, a w Radzie Europejskiej prezydenci lub premierzy, etc.
Domniemywać można, że tłem wysunięcia tej propozycji przez Prezydenta Nawrockiego jest trauma pozostała po bolesnej porażce „27:1”, kiedy kandydaci wysunięci przez rząd PiS nie zostali zaakceptowani przez Radę Europejską względnie Radę UE (chodziło o obsadę urzędu przewodniczącego Rady Europejskiej oraz powołanie członka komitetu opiniującego kandydatów na unijnych sędziów).
Zważmy jednak, że funkcje te sprawowane są dłużej niż okresy legislacyjne w państwach członkowskich oraz wymagają sprecyzowanych kwalifikacji (na przykład w odniesieniu do przewodniczącego Rady Europejskiej zwyczajowo powinien to być były prezydent lub premier). Zgłaszanie kandydata spoza tego kręgu z góry skazane jest na niepowodzenie. Podobne rozwiązania stosowane są również w regulacjach dotyczących działania strefy euro.
Próby wykorzystywania powyższych procedur dla prowadzenie rozgrywek wewnątrzpolitycznych w państwie członkowskich skazane są na niepowodzenie i jedynie podważają wiarygodność i ośmieszają rząd danego państwa.
- Postulat przywrócenia formuły prezydencji w Radzie UEz okresu „sprzed Traktatu z Lizbony”, czyli sprawowanej wyłączenie przez państwa członkowskie (zniesienie stałej prezydencji w Radzie Europejskiej (urzędu przewodniczącego) oraz w Radzie ds. Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (Wysoki Przedstawiciel).W tym przypadku warto przypomnieć, że sprawowana przez sześć miesięcy kolejno przez poszczególne państwa (według ustalonego klucza) Prezydencja w Radzie zmieniała swój charakter. Kiedy Wspólnoty liczyły sześć państw, a następnie kilkanaście, możliwe było zachowanie efektywności zarządzania pracami Rady. Kiedy jednak liczba państw gwałtownie się zwiększyła do 28 (27) należało uzgodnić system zapewniający w dalszym ciągu efektywność prac Rady (czas wypracowania decyzji w Radzie trwa około dwóch lat, a prezydencja poszczególnych państw przypada co kilkanaście lat).
Rozwiązanie tego problemu poszło w dwóch kierunkach: po pierwsze – ściślejszego koordynowania prac prezydencji sprawowanej przez państwa członkowskie w ramach tzw. trójek; po drugie – powierzenia funkcji organizacyjnych stałym urzędom – przewodniczącemu Rady Europejskiej i przewodniczącemu jednego składu Rady UE (ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa) Wysokiemu Przedstawicielowi, przy czym obsada tych urzędów podlega rotacji. Rozwiązanie takie sprawdza się w praktyce. Dominuje ono również w ramach zarządzania strefą euro.
Poza tym zarówno w Radzie Europejskiej jak i w Radzie UE reprezentowani są najwyżsi przedstawiciele państw, są oni w stanie czuwać nad zagwarantowaniem interesów swoich państw.
Kompetencja powyższych urzędów natomiast koncentruje się na organizacji pracy oraz roli niezależnego pośrednika w uzgadnianiu stanowisk. Nietrafne są obawy Prezydenta Nawrockiego, że politycy sprawujący powyższe urzędu „zależni są od poparcia wielkich mocarstw”, co ma zapewniać ich „stałą dominację” i „marginalizację (państw) pozostałych”. Politycy tacy mają zagwarantowaną niezależność, ich nominacja przebiega w procedurach określonych w traktatach, a wpływ mają na jej wynik wszystkie państwa członkowskie na równych zasadach. Praktyka wskazuje również na zdrowy klucz obsadzania tych urzędów przez przedstawicieli państw mniejszych względnie reprezentujących regiony „na dorobku” (warto na przykład prześledzić personalną obsadę urzędu przewodniczącego Rady Europejskiej).
Na uwadze należy mieć również zbliżającą się falę rozszerzenie i dalsze zwiększenie liczby państw członkowskich. Przyczyni się to – wbrew sugestiom Prezydenta Nawrockiego – nie do powrotu do starych praktyk, lecz przeciwnie, do umocnienia formuły stałego zarządzania organami UE (jak bowiem sprawować efektywną prezydencją przy 35 państwach członkowskich?).
- Postulat „ukształtowania systemu głosowania w Radzie UE w taki sposób, aby zniwelować nadmierną przewagę dużych państw UE”. Nie jest jasne co jest sednem postulatu Prezydenta Nawrockiego. Według obecnie wiążących traktatów decyzja w Radzie UE podejmowana jest większością kwalifikowaną (zakładamy, że do tego problemu odnosi się postulat) według dwóch testów: aby podjąć decyzję należy zgromadzić co najmniej 65% potencjału demograficznego UE oraz co najmniej 55% liczby państw członkowskich (przy czym w obszarach szczególnie wrażliwych musi to być co najmniej 72% liczny państw członkowskich). Aby natomiast zablokować przyjęcie decyzje (stworzyć tzw. mniejszość blokującą) należy dodatkowo zgromadzić co najmniej cztery państwa. Testy te sprecyzowane zostały w traktatach, więc ich zmiana wymagałaby zawarcia kolejnego traktatu rewizyjnego. Ewentualne negocjacje prowadzące do modyfikacji powyższych testów byłyby bardzo trudne, bowiem formuła większości kwalifikowanej ma swoje powiązania z innym regulacjami, zwłaszcza z alokacją miejsc w Parlamencie Europejskimi składem kolegium Komisji Europejskiej.
Niemniej – zwłaszcza w związku ze zwiększeniem liczby państw członkowskich w toku nadchodzących fal rozszerzenia UE – równowagi balansu decyzyjnego można efektywnie poszukiwać w alokacji miejsc w Parlamencie Europejskim (decyzję w tej sprawie podejmuje jednomyślnie Rada Europejska na wniosek Parlamentu Europejskiego). Parlament bowiem – w ramach zwykłej procedury ustawodawczej, w której Rada UE decyduje większością kwalifikowaną – jest równoprawnym z Radą legislatorem (będzie to bez wątpienia ważne zadanie dla polskiej dyplomacji).
Warto również zwrócić uwagę na to, że obecne testy większości kwalifikowanej są stosunkowo sztywne, tj. nie jest łatwo podjąć decyzję w Radzie w tej formule, a szczególnie w dziedzinach wrażliwych (72% liczby państw) i zapewniają balans interesów państw dużych, średnich i małych.
W końcu – celem formuły większość kwalifikowanej jest spowodowanie, aby państwa wypracowały kompromis i podjęły decyzję (co ma miejsce w znakomitej większości przypadków, niezmiernie rzadko dochodzi w Radzie do formalnych głosowań).
Znaczenie tej formuły podejmowania decyzji zaczęło rosnąć od końca lat 80. wraz z realizacją programu ustanawiania unijnego rynku wewnętrznego, a będzie w dalszym ciągu rosnąć w związku ze zwiększającą się liczbą państw członkowskich.
11.
Niezależnie od tego, że perspektywa zawarcia nowego traktatu rewizyjnego jest odległa (państwa członkowskie wyraźnie nie mają zamiaru zajmować się w obecnej sytuacji politycznej finalizacją procedury art. 48 TUE), Konferencja Ambasadorów RP konsekwentnie w przeszłości zwracała uwagą na to, że strona demokratyczna powinna zdecydowanie włączyć się w debatę nad przyszłością ustrojową Unii Europejskiej1. Tymczasem nastawienie koalicji rządzącej jest wstrzemięźliwe. Sprawowana przez Polską Prezydencja w pierwszej połowie br. była w tej mierze bardzo „dyskretna”. Zapewne ze względu na wybory prezydenckie, w obawie przed nośnością narracji nacjonalistycznej i antyeuropejskiej, zrezygnowano z szerszej i głębokiej dyskusji społecznej i eksperckiej o reformie i przyszłości Unii Europejskiej.
Taktyka taka nie przyniosła pozytywnych rezultatów. Tolerowanie względnie „granie” na nastrojach antyunijnych nie jest właściwą drogą do sukcesu politycznego. Niezbędna jest gruntowna zmiana takiego nastawienia: rozpoczęcie społecznej debaty nad reformą i przyszłością Unii, połączone z radykalnym rozszerzeniem programu edukacji europejskiej. Unii nie można się wstydzić. Członkostwo w UE łącznie z członkostwem w NATO są największym politycznym sukcesem Polski niepodległej.
Wyrażamy nadzieję, że przemówienie Wicepremiera i Ministra Sikorskiego w Sejmie 19 listopada br. będzie początkiem takiej debaty i realizacji takiego programu.
Konferencja Ambasadorów RP
Konferencja Ambasadorów RP to stowarzyszenie byłych przedstawicieli RP, której celem jest analiza polityki zagranicznej, wskazywanie pojawiających się zagrożeń dla Polski i sporządzanie rekomendacji. Chcemy dotrzeć do szerokiej opinii publicznej.Łączy nas wspólna praca i doświadczenie w kształtowaniu pozycji Polski jako nowoczesnego państwa Europy, znaczącego członka Wspólnoty Transatlantyckiej. Jesteśmy przekonani, że polityka zagraniczna powinna reprezentować interesy Polski, a nie partii rządzącej.
Źródło:monitorkonstytucyjny.ue
