PoPrawny Poznański serwis prawny
Powiązane artykuły
Wymiar sprawiedliwości, w szczególności sądy, negatywnie ocenia ponad 40 proc. Polaków. Uważają oni, że polskie sądy działają nierzetelnie, stronniczo, a także są zbyt kosztowne dla podatnika. Z drugiej strony, w debacie pokutuje od lat kilka mitów na temat przyczyn słabości sądownictwa.
Mówi się przede wszystkim o jego niedofinansowaniu i niedostatkach kadrowych (zbyt mała liczba sędziów i personelu pomocniczego) oraz o opóźnieniach w postępowaniach sądowych w całej Polsce.
Tymczasem dane zgromadzone w ramach badań międzynarodowych prowadzonych przez EJS ( European Judicial System) i CEPEJ ( Europejska Komisja na rzecz Efektywności Sądownictwa Rady Europy) w połączeniu z informacjami Ministerstwa Sprawiedliwości przeczą powyższym tezom. Raport w tej sprawie opublikowały właśnie Helsińska Fundacja Praw Czlowieka oraz Forum Obywatelskiego Rozwoju. Z raportu wynika, że w 2006 r. Polska znalazła się na 6. miejscu wśrod krajów należących do Rady Europy pod względem udziału zsumowanych wydatków publicznych na wymiar sprawiedliwości w Produkcie Krajowym Brutto per capita, wyprzedzając takie kraje jak Niemcy (11 miejsce) czy Hiszpania (20 miejsce). Wyniki te skłaniają do pytań o dokładną strukturę wydatków publicznych i efektywność gospodarowania dostępnymi środkami na wymiar sprawiedliwości.
Poziom zatrudnienia w polskich sądach jest relatywnie wysoki. Fakt, że nie przekłada się to na efektywność działania sądów może wynikać z dwóch przyczyn: (a) nadmiaru stanowisk funkcyjnych obsadzonych przez sędziów i odrywających ich od orzekania; (b) braku systemu zarządzania obciążeniami nakładanymi na sędziów, zarówno w skali ogólnokrajowej, jak i pojedynczego sądu. Przewlekłość postępowań sądowych to od lat jeden z najważniejszych problemów polskiego wymiaru sprawiedliwości. Nie dotyka on jednak w równym stopniu wszystkich sądów (przynajmniej gdy chodzi o sądy gospodarcze).
Czas trwania postępowań w różnych okręgach sądowych jest bardzo zróżnicowany. Może to oznaczać, że sieć sądów i rozkład zatrudnienia nie jest dostosowany do obciążeń mierzonych liczbą i stopniem skomplikowania wpływających spraw. Rozwiązanie zasygnalizowanych w raporcie problemów nie wymaga żadnej legislacyjnej ?rewolucji?. Wiele można zmienić dzięki sprawnemu zarządzaniu z poziomu Ministerstwa Sprawiedliwości. Warunkiem powodzenia reformy jest jednak oparcie jej na rzetelnych badaniach i dowodach. Zaprezentowane w raporcie dane powinny służyć jako punkt wyjścia do tego rodzaju inicjatywy.
SĄDY W OCZACH OBYWATELI
W debacie publicznej od wielu lat pojawiają się krytyczne głosy pod adresem polskich sądów i innych instytucji wymiaru sprawiedliwości. Potwierdzenie tych opinii przynoszą badania opinii publicznej przeprowadzone na przełomie 2008 i 2009 r. na zlecenie Ministerstwa Sprawiedliwości1. W badaniach tych polski wymiar sprawiedliwości negatywnie oceniło 44 proc. ankietowanych, a pozytywnie ? 37 proc. badanych. Najmniejsze zaufanie Polacy mają do prokuratury (42,3 proc.) oraz sędziów (41 proc.) i sądów (40,9 proc.). Wedle opinii autorów raportu z badania ?głównymi czynnikami decydującymi o niepochlebnych opiniach respondentów są: poczucie niesprawiedliwego orzecznictwa organów wymiaru sprawiedliwości (70,9 proc.), opinie o nierzetelnie wykonywanej pracy (69,3 proc.), a także przekonanie 65 proc. badanych o stronniczości i braku niezawisłości tych organów. Niewiele mniej wskazań odnosi się do słabej efektywności oraz zbyt wysokich nakładów finansowych ponoszonych na funkcjonowanie organów wymiaru sprawiedliwości (po 63 proc.).? Z diagnozą tą trudno polemizować. Dużo więcej wątpliwości towarzyszy jednak ocenie przyczyn takiego stanu i środków zaradczych. W ciągu kilkunastu lat utrwaliło się w związku z tym kilka mitów. Najważniejszy z nich głosi, że droga do reformy wymiaru sprawiedliwości wiedzie w pierwszej kolejności przez systematyczne podnoszenie wydatków publicznych na ten cel. Towarzyszy temu przekonanie o konieczności zbliżania wymiaru sprawiedliwości do obywatela poprzez zwiększanie liczby sądów, nawet jeśli miałoby tam orzekać tylku kilku sędziów. Drugim mitem jest deficyt zatrudnienia w sądach, zarówno jeśli chodzi o sędziów, jak i personel pomocniczy. Trzecim zaś, że postępowania sądowe trwają bardzo długo we wszystkich sądach w Polsce. Prezentowany raport pozwala skonfrontować te przekonania z danymi zawartymi w międzynarodowych badaniach systemów sądowniczych. Pozwalają one oceniać polskie sądownictwo w porównaniu z innymi i zweryfikować przynajmniej niektóre poglądy dotyczące przyczyn jego niskiej efektywności.
ILE KOSZTUJE WYMIAR SPRAWIEDLIWOŚCI W POLSCE?
Analiza kosztów funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości jest elementem badań EJS. Zajęto się tam porównaniem poziomu wydatków publicznych na szeroko rozumiany wymiar sprawiedliwości (sądy, prokuratura, pomoc prawna). Ponadto, CEPEJ analizuje także inny czynnik wpływający na wydatki publiczne na sądownictwo ? zatrudnienie sędziów i personelu pozasędziowskiego. Biorąc pod uwagę procentowy udział zsumowanych wydatków na sądy i pomoc prawną w budżecie państwa, w raporcie EJS obejmującym dane za 2002 r. Polska znalazła się na drugim miejscu (za Norwegią), przy czym o ile procentowy udział wydatków na sądy w obu państwach był niemal równy (ok. 1,9 proc. wszystkich wydatków budżetu państwa), to Norwegia zdecydowanie wyprzedzała Polskę w wydatkach Udział zsumowanych wydatków publicznych na wymiar sprawiedliwości (sądy, prokuratura, pomoc prawna) w Produkcie Krajowym Brutto per capita (2006 r.) wynosi: 1. Bośnia i Hercegowina 0,85; 2. Chorwacja 0,76; 3. Czarnogóra 0,59 4. Irlandia Płn. 0,58; 5. Polska 0,55; 6. Macedonia 0,51; 7. Słowenia 0,5 8. Ukraina 0,49; 9. Węgry 0,44 10. Bułgaria 0,38; 11. Niemcy 0,38 12. Litwa 0,37; 13. Rosja 0,37; 14. Wielka Brytania ? Anglia i Walia 0,35 15. Monako 0,34; 16. Szkocja 0,33; 17. Gruzja 0,32; 18. Słowacja 0,32 19. Łotwa 0,31; 20. Hiszpania 0,3 A oto liczba sędziów zawodowych na 100 tys. mieszkańców: 1. Monako 54,5; 2. Słowenia 50; 3. Chorwacja 43,3;4. Czarnogóra 37,2 5. Luksemburg 36,8; 6. Serbia 33,8; 7. Macedonia 30,6; 8. Czechy 29,1 9. Grecja 28,4; 10. Węgry 28,2; 11. Andora 27,1; 12. Polska 25,8 13. Słowacja 24,8; 14. Niemcy 24,5; 15. Bułgaria 23,7; 16. Łotwa 22,2 17. Bośnia i Hercegowina 22; 18. Litwa 21,5; 19. Rosja 21,5; 20. Irlandia Płn. 21,5.0
Jak się okazuje mamy więcej sędziów w przeliczeniu na sto tysięcy mieszkanców aniżeli na przklad niemcy czy Irlandia Północna. Oto Liczba sędziów zawodowych na 100 tys. mieszkańców:1. Monako 54,5; 2. Słowenia 50; 3. Chorwacja 43,3; 4. Czarnogóra 37,2; 5. Luksemburg 36,8; 6. Serbia 33,8; 7. Macedonia 30,6; 8. Czechy 29,1; 9. Grecja 28,4; 10. Węgry 28,2; 11. Andora 27,1;12. Polska 25,8; 13. Słowacja 24,8 14. Niemcy 24,5; 15. Bułgaria 23,7;16. Łotwa 22,2;17. Bośnia i Hercegowina 22; 18. Litwa 21,5; 19. Rosja 21,5; 20. Irlandia Płn. 21,5.
A oto poziom zatrudnienia personelu pozasędziowskiego na 100 tys. mieszkańców (2006 r.): 1. Chorwacja 161; 2. Serbia 144; 3. Monako 142 4. Czarnogóra 140; 5. Słowenia 135; 6. Macedonia 101; 7. Hiszpania 93; 8. Malta 87; 9. Czechy 87; 10. Polska 83; 11. Słowacja 79; 12. Węgry 79 13. Litwa 77; 14. Estonia 76; 15. Niemcy 70; 16. Portugalia 68 17. Bośnia i Hercegowina 67; 18. Łotwa 63; 19. Grecja 58; 20. Austria 57 Wnioski płynące z przedstawionych danych podają w wątpliwość pogląd o deficycie zatrudnienia w polskich sądach, w szczególności w odniesieniu do osób uczestniczących w procesie orzekania ? sędziów i osób im asystujących. Polska na tle innych państw europejskich sytuuje się bowiem w czołówce najliczniej obsadzonych systemów sądowniczych.
ILE PRACUJE SĘDZIA?
Kolejnym czynnikiem wywierającym negatywny wpływ na efektywność sądownictwa mogą być duże różnice w obciążeniu pracą przeciętnego sędziego w różnych sądach. Taki stan rzeczy może być wynikiem dwóch zjawisk: zróżnicowanej liczby spraw przypadających na jednego sędziego wpływających do poszczególnych sądów oraz nierównomiernym obciążeniem pracą sędziów wewnątrz jednostki. Jak wynika z prezentacji zamieszczonej na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości11, różnice w ilości spraw do rozpatrzenia w ciągu roku, przypadających na etat sędziowski w poszczególnych typach sądów, są w niektórych przypadkach bardzo duże. Przykładowo, w wydziałach karnych sądów rejonowych, obciążenie pracą waha się między 77 a 479 sprawami na etat sędziowski na rok (przy średniej wynoszącej 170). Najwyższe jednak dysproporcje można zaobserwować w wydziałach pracy i ubezpieczeń społecznych, gdzie liczba spraw na jeden etat sędziowski różni się pomiędzy najbardziej i najmniej obciążonym pracą sądem ponad 35-krotnie. Nadmierna długość postępowań przed polskimi sądami to problem, na który od dawna zwracają uwagę uczestnicy i obserwatorzy polskiego wymiaru sprawiedliwości12. Jest on również dostrzegany w pracach Rady Europy, a w szczególności w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Z ponad 550 wyroków stwierdzających naruszenie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPC) przez Polskę, które zapadły do 1 stycznia 2009 r. można szacować, że ok. 1/3 stanowią wyroki dotyczące naruszenia prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (art. 6 EKPC). Badania CEPEJ potwierdzają również fakt opóźnień w postępowaniach sądowych w Polsce. CEPEJ w tym zakresie opiera się na badaniu długości postępowań w czterech typowych sprawach: (1) o orzeczenie rozwodu (postępowanie cywilne); (2) z zakresu prawa pracy ? w związku ze zwolnieniem pracownika; (3) o rozbój (postępowanie karne); oraz (4) o zabójstwo (sprawa karna). Niestety, rzetelna ocena porównawcza problemu przewlekłości postępowań jest utrudniona z uwagi na brak pełnych informacji. W każdym z dotychczas wydanych raportów CEPEJ pojawiają się wyłącznie dane z części państw, w dodatku często niekompletne. Niemniej na ich podstawie można stworzyć sobie obraz problemu przewlekłości postępowań sądowych w Polsce. W ciągu czterech lat (2002-2006) udało się ograniczyć o około 100 dni średnią długość postępowania w sprawach rozwodowych w pierwszej instancji to znaczy z 300 do 179 dni. W dalszym ciągu jednak daleko polskim sądom do wyników liderów tego rankingu, np. Holandii (25 dni), Litwy (39 dni) czy Danii (90 dni). Międzynarodowe badania porównawcze nie dają jednoznacznej diagnozy problemów polskiego sądownictwa. Pozwalają jednak wskazać na kilka nieuniknionych reform, które muszą zostać wprowadzone w polskim sądownictwie by stało się ono bardziej efektywne:
(1) Nieefektywne zarządzanie środkami publicznymi na wymiar sprawiedliwości ? relatywnie wysoka suma wydatków publicznych na wymiar sprawiedliwości w połączeniu z jego niską efektywnością każe pilnie przyjrzeć się sposobowi gospodarowania budżetem sądownictwa. ?Dosypywanie“ kolejnych milionów (miliardów) złotych do niesprawnego organizmu to prosta droga do zakonserwowania negatywnych zjawisk i hamulec dla działań zwiększających gospodarność w wykorzystywaniu środków publicznych.
(2) Przerost etatów funkcyjnych pełnionych przez sędziów i odciągających ich od orzekania ? przedstawione w raporcie dane wskazują na zjawisko, które można określić jako ?uciekanie? sędziów od orzekania na stanowiska funkcyjne. Jego przyczynę łatwo wskazać ? pełnienie funkcji oznacza wyższe wynagrodzenie. Nieuniknionym skutkiem tego jest natomiast zmniejszenie liczby spraw rozpoznawanych przez sędziów ?funkcyjnych?, zwiększenie obciążeń pozostałych sędziów, a w ostatecznym rozrachunku wydłużanie czasu rozpoznawania spraw. Innymi słowy, w polskim sądownictwie działa błędny system bodźców adresowanych do sędziów ? zamiast premiować szybkość i sprawność orzekania, motywuje się sędziów do ubiegania się o etaty funkcyjne, które pozwalają na wyższe wynagrodzenia.
(3) Brak systemu zarządzania obciążeniami poszczególnych sądów i sędziów ? przewlekłość postępowań dotyka polskie sądy w sposób zróżnicowany. Od wielu lat najgorzej po tym względem wygląda sytuacja w sądach warszawskich. Mimo to, trudno dostrzec skuteczny system zarządzania siecią sądów, a także obciążeniami poszczególnych sądów i sędziów, który zmniejszyłby zróżnicowanie pod względem czasu rozpoznawania spraw w różnych miejscach w Polsce.
Rozwiązanie każdego z trzech wskazanych wyżej problemów jest możliwe w zasadzie bez ingerencji ustawodawczej. Niezbędne są natomiast działania mniej efektowne ? przede wszystkim kompleksowe badanie procesów zarządzania sądownictwem. Dopiero na podstawie tak sformułowanej diagnozy można przystąpić do programowania zmian.
