PoPrawny Poznański serwis prawny
Powiązane artykuły
Stan demokracji, praw człowieka i praworządności
Raport Sekretarza Generalnego Rady Europy 2023 – wybrane fragmenty.
NIEZAWISŁOŚĆ SĄDÓW
Kryteria pomiaru. Niezawisłość instytucjonalna
► Niezawisłość sądownictwa jest chroniona na poziomie konstytucyjnym lub
równoważnym.
► Niezawisłość sądownictwa jest zagwarantowana poprzez istnienie rad
sądownictwa lub równoważnych organów, w których nie mniej niż połowę
członków stanowią sędziowie wybrani przez swoich rówieśników, które
posiadają niezależne i wystarczające uprawnienia decyzyjne i których decyzje
są respektowane.
► Zarządzanie sądami i ich budżetami nie jest prowadzone przez struktury
ustanowione i/lub prowadzone przez władzę wykonawczą lub ustawodawczą.
► Organizacje zawodowe sędziów mogą skutecznie bronić swoich interesów i
interesów swoich członków.
► Sądownictwo ma zapewnione wystarczające środki na wykonywanie
swoich funkcji i decyduje o sposobie wykorzystania tych środków.
► Reformy instytucjonalne nie są wykorzystywane jako pretekst do
ograniczenia niezależności sądownictwa.
Niezależność indywidualna
► Decyzje dotyczące kariery zawodowej sędziów, w tym mianowanie, awans,
przeniesienie i usunięcie ze stanowiska, są podejmowane niezależnie od
władzy wykonawczej i ustawodawczej i są podejmowane w oparciu o zasługi,
przejrzyste i obiektywne kryteria oraz podlegają kontroli sądowej.
► Wynagrodzenie sędziów, ochrona socjalna i inne świadczenia są ustalane
przez prawo, proporcjonalnie do znaczenia ich misji.
► Zasady etyczne postępowania zawodowego sędziów są ustanowione
prawem.
► Prezesi sądów nie mają wpływu na wyżej wymienione decyzje w stosunku
do sędziów swoich sądów.
► Przydział spraw poszczególnym sędziom odbywa się na podstawie
obiektywnych i przejrzystych kryteriów ustanowionych prawem.
► Istnieją środki mające na celu ochronę prawników podczas wykonywania
ich obowiązków zawodowych.Ustalenia Niezależność sądownictwa od wpływów politycznych
■ Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy zauważyło, że Armenia w ciągu
ostatnich kilku lat podjęła szereg działań mających na celu promowanie
niezależności sędziów i wzmocnienie zaufania do sądownictwa. Zgromadzenie
wezwało do kontynuacji reformy poprzez wprowadzenie mechanizmu
odwoławczego od decyzji Najwyższej Rady Sądownictwa Armenii w sprawach
dyscyplinarnych oraz ustanowienie neutralnego i kompetentnego organu,
który zapewni poufne doradztwo dla sędziów w zakresie niewłaściwych
wpływów, konfliktu interesów i korupcji, zgodnie z zaleceniami GRECO.
Oczekuje się również wymiernych rezultatów w postaci sankcji za
niewłaściwą ingerencję w wymiar sprawiedliwości.
Nadzorując wykonanie wyroku w sprawie Kolevi przeciwko Bułgarii, Komitet
Ministrów z zadowoleniem przyjął zmiany zawarte w projekcie ustawy, które
mają zagwarantować niezależne dochodzenie prokuratorów naczelnych lub
ich zastępców przez powołanie prokuratora ad hoc, zagwarantowanie, że
śledczy nie będą podlegać prokuratorowi naczelnemu, oraz ograniczenie
wpływu prokuratora naczelnego w nowej Najwyższej Radzie Sądownictwa
Bułgarii. Zachęciła władze bułgarskie do kontynuowania ich przyjmowania i
wezwała je do przeanalizowania ewentualnej potrzeby, na dalszym etapie,
dalszego udoskonalenia tych przepisów poprzez zmianę konstytucji.
■ Nowa strategia gruzińskiej prokuratury na lata 2022-2027, przyjęta przy
wsparciu Unii Europejskiej i Rady Europy, przewiduje konkretne działania
na rzecz wzmocnienia niezależności instytucjonalnej prokuratury oraz środki
na rzecz samorządności prokuratorskiej.
■ Zgromadzenie Parlamentarne i GRECO powtórzyły kwestie związane z
niezależnością systemu sądowniczego na Węgrzech. Zgromadzenie uznało, że
reformy wprowadzone w 2019 i 2020 roku nie zdołały rozwiązać wcześniej
zidentyfikowanych problemów strukturalnych. Odnotowało brak równowagi
władzy między węgierskim Krajowym Urzędem Sądownictwa (NJO) a Krajową
Radą Sądownictwa (NJC), koncentrację władzy w rękach prezesa Sądu
Najwyższego i wyraziło obawę, że nominacje do Sądu Najwyższego, w tym na
stanowisko prezesa, grożą upolitycznieniem.
GRECO nadal wzywała do przeglądu uprawnień prezesa NJO, zarówno w
zakresie powoływania i promowania kandydatów na stanowiska sędziowskie,
jak i przenoszenia sędziów. Za kolejną niepokojącą kwestię uznano daleko
idący immunitet sędziów. Komisja Wenecka skrytykowała również szerokie
uprawnienia prezesa NJO w zakresie określania liczby sędziów zasiadającychw składzie orzekającym w określonych rodzajach spraw oraz w zakresie
przydzielania spraw.
■ Odpowiednie finansowanie sądownictwa jest kluczowe dla zapewnienia i
ochrony niezależności sądownictwa, ponieważ określa warunki, w jakich
sądy i sędziowie wykonują swoje funkcje. Na Litwie ustawa o zarządzaniu
strategicznym, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2021 r., uznała rolę
rady sądownictwa w zakresie reprezentowania sądów w procesie zarządzania
strategicznego i kształtowania budżetu państwa.
■ Środki przyjęte w celu rozwiązania problemu pandemii Covid-19 wpłynęły
na wynagrodzenia sędziów i prokuratorów. W Słowenii Trybunał
Konstytucyjny odrzucił skargę złożoną przez Stowarzyszenie Prokuratorów
na obniżenie o 30% wynagrodzenia prokuratorów w czasie pandemii,
uznając, że nie miało to bezpośredniego wpływu na ich niezależność
wynikającą z konstytucji.
GRECO wyraziło zadowolenie ze środków podjętych przez Maltę w celu
wzmocnienia niezależności i odpowiedzialności sądów poprzez powierzenie
maltańskiej Komisji ds. Wymiaru Sprawiedliwości odpowiedzialności za
procedury dyscyplinarne w sądach oraz zaprzestanie udziału parlamentu w
odwoływaniu sędziów. Podobne uwagi wyraziło Zgromadzenie
Parlamentarne, które z zadowoleniem przyjęło m.in. reformy wdrożone w
odniesieniu do procesu mianowania sędziów i sędziów, a zwłaszcza
wzmocnienie mechanizmów kontroli i równowagi, jak również ograniczenie
nadmiernych i uznaniowych uprawnień premiera w tym procesie.
■ GRECO wezwało polskie władze do rozwiązania problemów wynikających z
szeroko zakrojonej reformy sądownictwa w latach 2016-2018, która
krytycznie wpłynęła na niezależność sądów, wraz ze zmianami przyjętymi w
grudniu 2019 r., które pozostawiają sędziów podatnymi na kontrolę
polityczną, zwłaszcza w odniesieniu do postępowań dyscyplinarnych. GRECO
uważa, że postępowania dyscyplinarne mogą być nadużywane, co rodzi
poważne obawy w odniesieniu do niezależności sędziów i wywołuje efekt
mrożący na sądownictwo.
■ Sprawy rozpatrywane przez Trybunał uwypukliły problemy ze sposobem, w
jaki Polska respektowała rządy prawa i jurysdykcję Trybunału. Trybunał
stwierdził naruszenie prawa do „sądu ustanowionego ustawą”, ponieważ w
proces powoływania sędziów do Izby Dyscyplinarnej, Izby Kontroli
Nadzwyczajnej i Izby Cywilnej polskiego Sądu Najwyższego zaangażowana
była Krajowa Rada Sądownictwa, która zdaniem Trybunału nie dawała
wystarczających gwarancji niezależności od władzy ustawodawczej i
wykonawczej. Trybunał zarejestrował obecnie wiele innych wniosków
dotyczących podobnych kwestii. Komitet Ministrów wyraził zaniepokojenie
brakiem podjęcia przez władze szybkich działań naprawczych i skrytykował
reformę Sądu Najwyższego z czerwca 2022 r., w szczególności brak
wprowadzenia wyboru członków do polskiej Krajowej Rady Sądownictwaprzez ich rówieśników, rozwiązania kwestii sędziów powołanych w ramach
wadliwych procedur oraz usunięcia ryzyka odpowiedzialności dyscyplinarnej
dla sędziów, którzy kwestionowali zasadność wadliwych nominacji.
■ W grudniu 2021 roku Sekretarz Generalny zainicjował procedurę
przewidzianą w art. 52 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i zwrócił się
do Polski o wyjaśnienia, w jaki sposób polskie prawo respektuje prawo do
rzetelnego procesu (art. 6) oraz jurysdykcję Trybunału (art. 32). Wniosek
został wywołany dwoma wyrokami polskiego Trybunału Konstytucyjnego,
który stwierdził, że art. 6 ust. 1 Konwencji w interpretacji Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka jest w pewnych okolicznościach niezgodny z
polską Konstytucją. W raporcie Sekretarza Generalnego stwierdzono, że
wyroki Trybunału Konstytucyjnego zakwestionowały kompetencje Trybunału
w Strasburgu do stosowania i interpretowania Konwencji zgodnie z art. 32
Konwencji oraz że Polska nie wywiązała się z obowiązku zapewnienia prawa
do rzetelnego procesu przez niezależny i bezstronny sąd. W raporcie
stwierdzono również, że wzrost liczby wniosków do Trybunału ujawnia braki
w polskim porządku prawnym, które mogą zagrozić skuteczności systemu
ochrony praw człowieka. Komitet Ministrów podkreślił również, że prawo
krajowe nie może usprawiedliwiać niewykonywania zobowiązań
wynikających z traktatów międzynarodowych, które państwo zdecydowało się
ratyfikować, oraz położył nacisk na bezwarunkowy obowiązek przestrzegania
wyroków Trybunału. Zwróciła się do władz polskich o zapewnienie, że
Trybunał Konstytucyjny składa się z legalnie wybranych sędziów, o zajęcie
się statusem orzeczeń w sprawach, w których uczestniczyli sędziowie
wybrani niezgodnie z prawem, oraz o wdrożenie środków zapobiegających
zewnętrznemu niewłaściwemu wpływowi na nominacje sędziów Trybunału
Konstytucyjnego w przyszłości.
GRECO z satysfakcją odnotowało, że San Marino gruntownie zreformowało
swoją władzę ustawodawczą, aby usunąć uchybienia dotyczące składu i
funkcjonowania rady sądowniczej. Nowy system stanowi całkowitą zmianę,
zapewniając gwarancje niezależności, w tym wykluczenie członkostwa
politycznego,
■ W Serbii poprawki do konstytucji, po których na początku 2022 roku
odbyło się referendum, utorowały drogę reformom wzmacniającym
niezależność sądownictwa poprzez umożliwienie przyjęcia nowych procedur
rekrutacji i awansu sędziów. Komisja Wenecka była zaniepokojona, że
system, w którym prezesi sądów wyższej instancji nadzorują pracę prezesów
sądów niższej instancji, tworzył atmosferę hierarchii oraz wielu form oceny i
kontroli, co nie było korzystne dla wewnętrznej niezależności sądownictwa.
W związku z ustaleniami Trybunału w sprawie Kavala przeciwko Turcji oraz
wydarzeniami, które wskazywały na ciągłe naruszenia, Komitet Ministrów
zwrócił uwagę na niezdolność sądownictwa, na wielu szczeblach, do
działania w sposób niezależny i zgodny z Konwencją i wezwał władze do
podjęcia środków zgodnych ze standardami Rady Europy w celu zapewnieniapełnej niezależności i bezstronności, wolnej od wpływu władzy wykonawczej,
oraz do zapewnienia strukturalnej niezależności Rady Sędziów i
Prokuratorów w Turcji. Zgromadzenie Parlamentarne wyraziło również
pilną potrzebę reform, zauważając, że zmiana systemu politycznego przyjęta
w 2017 roku – choć jest suwerennym prawem każdego państwa
członkowskiego – poważnie osłabiła instytucje demokratyczne w Türkiye i
sprawiła, że system kontroli i równowagi stał się dysfunkcyjny i wadliwy.
■ W sprawie dotyczącej przeniesienia tureckiego sędziego Trybunał uznał, że
brak dostępu skarżącego do sądu w ważnej sprawie zawodowej nie realizował
uzasadnionego celu. Trybunał podkreślił znaczenie podziału władzy i
niezależności sądownictwa oraz odnotował swoje zaniepokojenie
niewłaściwym wykorzystaniem mechanizmu przeniesienia przeciwko
sędziom, podkreślając, że konieczne jest istnienie zabezpieczeń
proceduralnych w celu zapewnienia, że autonomia sądownictwa nie jest
zagrożona przez niewłaściwe wpływy zewnętrzne lub wewnętrzne, a stawką
jest zaufanie publiczne do funkcjonowania sądownictwa.
Mianowanie/odwoływanie sędziów i prokuratorów
Procedury mające na celu sprawdzenie uczciwości członków sądownictwa
mogą budzić obawy o potencjalnie wybiórcze stosowanie tych procedur lub
nadmierny wpływ władzy wykonawczej na ten proces. Próba poddania
sądownictwa i prokuratury wszechstronnej lustracji wymaga zatem kontroli.
W kilku opiniach w tej sprawie Komisja Wenecka potwierdziła, że lustracji
należy unikać, w maksymalnym stopniu powinna być oparta na najszerszym
porozumieniu politycznym i mieć poparcie społeczne. Niemniej jednak pewne
wstępne kontrole uczciwości, takie jak te przeprowadzane w Republice
Mołdowy, mogą być dozwolone pod pewnymi warunkami. Komisja Wenecka z
zadowoleniem przyjęła również plany mieszanego składu, w tym ekspertów
międzynarodowych, przy mianowaniu członków ukraińskiej Wysokiej Rady
Sprawiedliwości; zaakceptowała również przedłużenie kadencji przejściowych
organów lustracyjnych odpowiedzialnych za ponowną ocenę albańskich
sędziów i prokuratorów, pod warunkiem że przedłużenie to zostanie przyjęte
kwalifikowaną większością parlamentarną w drodze zmiany konstytucji.
■ GRECO skrytykowało zakrojone na szeroką skalę zwolnienie około 160
prezesów i wiceprezesów sądów w Polsce w roku 2017/18. Procedura
odwoływania została zmieniona w grudniu 2019 r., skutecznie cementując
nowo powołanych wówczas prezesów i wiceprezesów na ich stanowiskach.
GRECO podkreśliło, że należy unikać silnego zaangażowania polskiego
Ministra Sprawiedliwości (będącego jednocześnie Prokuratorem Generalnym)
w proces odwoływania prezesów i wiceprezesów sądów oraz że procedury
odwoływania powinny być przejrzyste i podlegać ustalonym procedurom i
zabezpieczeniom, z jasnymi i obiektywnymi kryteriami, wolne od wpływów
politycznych i z możliwością odwołania.■ Trybunał stwierdził naruszenie art. 6 Konwencji w związku z
przedwczesnym zakończeniem kadencji dwóch wiceprezesów, a w grudniu
2022 roku Komitet Ministrów zwrócił się do władz o przedstawienie refleksji
na temat środków nadal niezbędnych do ochrony prezesów sądów przed
arbitralnym odwołaniem. (Broda i Bojara przeciwko Polsce, wyrok z 29
czerwca 2021 r. skargi nr 26691/18 i 27367/18).
